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李津逵:让生态移民揣着“地票”进城
时间:2009-11-26 15:50:38  来源:城市化杂志 

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作者简介:

现任职务:中国综合开发研究院理事、城市经营研究中心主任研究员。中国城市经济学会理事、中国城市科学研究会高级会员、清华大学-麻省理工学院城市思想者研修计划首席学监、北京大学景观设计学研究院客座教授、深圳市城市化研究会副会长、深圳市政府决策咨询专家等职务。

研究项目:2000年创办综合开发研究院城市经营研究中心,主持的城市战略与城市经营研究咨询项目有:《漳州市城市化战略》、《深圳2030年发展策略-城市功能演进与土地经营策略》、《顺德新城区发展策略》、《重庆永川市城市化发展战略》、《山东德州开发区发展战略》、《深圳市宝安区城中村改造战略》等。

让生态移民揣着“地票”进城

李津逵

随着生态移民下山进城的用地指标,多少有些象过去在食物短缺时“粮票”的作用。现在,建设用地需要总量控制,每个走进城市的生态移民又需要包括住房在内的最低保障,我们不妨建立“地票”,也就是随着生态移民转移的用地指标,使得到这些指标的城市具有接受移民的积极性。

生产移民最终应当走进城市

不论是三江源的退牧还草,还是三峡库区的退耕还林,所由产生的生态移民,其实是当大自然向人类发出生态警报之后,人类自觉地从那些边际生态压力最大的地方撤出自己的部分成员,让他们转向生态压力相对较轻的地区。

在同样的生活质量下,什么地方是人类对自然边际压力最小的地方呢?换句话说,什么地方人类的生态足迹相对最小呢?是城市,特别是处于江河下游、沿海地区的大城市。由此来看,推动城市化的动力,不仅是人类成员聚集而产生的经济效益,还有来自生态的压力。不仅有一只“亚当斯密之手”,还有一只“马尔萨斯之手”。

笔者曾经在渝西地区调研中,看到了一个发人深思的现象。有一个乡镇接收了64户288名来自三峡库区的移民。按照政策,当地政府为每户移民盖好了住房,调整出耕地。但是,移民中真正居住下来从事农业的不足10%。剩下的90%,或者是在库区家乡的县城里,或者是到其他的大中城市里去打工了。由于生计的原因,他们选择了到城市中去打工,而不是定居到我们一厢情愿地为他们安排好的新家园中。这个触目惊心的事实告诉我们什么呢?

首先,从就业转型来说,有时候农转农比农转非更难。这些移民以往居住在三峡库区的奉节县,那里盛产柑桔,拥有几十万亩优质的柑桔林。农民所拥有的柑桔种植技术和这片林地结合起来,就可以过上初步的小康生活。但是,当他们面对一片不熟悉的土地,需要从头学习种粮、种菜时,其难度之大超出我们城市人的想象。有一个移民找到市领导,说我只会种柑桔,能不能为我安排一片柑桔林来种呢?其实,改变种植作业的习惯之难,远远胜过他们扛着棒棒走进城市去打工。对于他们来说,城市比起不熟悉的农村更适合生存。

第二,从生态压力来看,农转农没有根本缓解人与自然的矛盾。在前述接收移民的那个地方,农村的人均耕地也只有1亩左右。在这样的人均耕地水平下,凭着务农,无论如何也奔不到小康。而新增的农业人口又加强了人地矛盾,从根本上推延了这个地区农民脱贫奔康的进程。

第三,从人口迁徙的方向来看,政策的指挥棒偏离了人民群众的意愿,农民在生态上做出了惠及全市乃至全国人民的贡献,一无所有地走进城市,却在不相干的地方就拥有了一块农地与农宅,结果是政府“头疼医脚”,农民“种瓜得豆”。
这种令人痛心的现象背后,隐含的还是城乡之间的偏见与歧视。城是城,乡是乡。乡村中的移民只能到另外的乡村去,而不能走进城市。

长期以来,我们就是这样关起城市的大门搞建设移民和生态移民。在三峡库区,淹没线以下的移民或者是就地后退上山,或者是迁移到其他地区的农村。其结果,不仅城乡矛盾加深,人与自然的矛盾也越发的逼仄。其实,人与自然之间的统筹是五个统筹中最高层次的统筹。区域统筹、城乡统筹只有服从这个最高层次的统筹,才能找到出路。生态移民最终一定要走进城市,这才是符合人与自然和谐共处的大原则。因此,我们必须打开城市的大门,接收生态移民。

让城市乐于接受生态移民

长达60年的和平发展,已经使中国农村地区人口增长到前所未有的水平,农业生产的边际收益大大递减。地处渝东、三峡库区的一个山区县里,全县人口52万人,耕地45万亩。但是当我们走进这个县就可以发现,一方面山青水秀、谷幽涧深,另一方面大量的梯田已经爬上了高山陡坡。全县的耕地中,大约有三分之一处于25度以上的坡地,是人类超越大自然容许范围开发的农业用地,最终应该退耕还林。

城镇的情况又如何呢?1.2平方公里的县城,已经住满了4.5万人。这个县在撤乡并镇中,有的三个乡合并成一个乡。然而要在这三个乡的中间地带另选新址建乡政府的时候,县委书记和县委办主任亲自下基层,也没有找到一块合格的平坝子。最近,县城里强制拆迁了一百多户人家,原因是他们居住的地方属于“岩崩地带”。在这个山清水秀,鸟语花香的地方,我看到了人与自然的贴身肉搏。

估算一下,按照粮食的产量与单价,若要达到低水平的小康,农业的规模化至少要求劳均20亩土地。这样算下来,全县可以承载的农业人口也就是5万人。如果全县所有的乡镇能容纳15万的城镇人口,也就意味着,这个县的生态承载力只有20万人,至少应该移出30万生态移民。其实,在大跃进的1958年,这个县的人口只有30万人。因此,既使移出30万人,剩下20万人,这个山区的县也并不是一个生态的乌托邦。

但是,要接受这些生态移民,城市的积极性从哪里来呢?我们看到,几乎所有的城市都不拒绝作为劳动力的生态移民,因为就业自理、吃饭自理、住房自理。城市得到了劳动力所创造的工商税收,却不承担对这些劳动力的社保福利等项公共支出的责任,叫做“经济吸纳、社会拒入”。城市接受了劳动力,却没有接受人口,更没有接受这些人口的其他家庭成员。这就是造成当前经济城市化超前、社会城市化滞后的根本原因。

如何让城市不仅乐于接受作为劳动力的生态移民,并且乐于接受作为人口的生态移民呢?这就需要我们跳出城乡分治的传统思维,从人与自然的协调出发,将生态区域的保育和城市区域的建设结合起来,将减少库区的耕地和增加城市建设的用地挂起钩,让生态移民带着城市建设用地指标下山进城,使得接收生态移民的城市因为接收移民而获取新增的城市建设用地指标。这样一来,在当前严格控制城市建设用地的宏观环境之下,城市有了宝贵的新增建设用地的指标,也就有了主动接收生态移民的积极性。而下山进城的移民也就怀揣着一份指标,富有尊严地选择自己的去向。

关于“地票”的设想

“地票”是指生态移民放弃原有生产和生活用地、走进城市之后,由国家所赋予迁入地的一份城市用地指标。

当前国家实行最严格的土地管理,使得全国各地城市建设用地指标紧缺,城市用地指标随着生态移民走,多少有些像过去在食物短缺时“粮票”的作用。当时由于粮食总量控制,每个人又需要最低的食品保障,因而实行了粮票制度。票随人走,总量控制。现在,建设用地需要总量控制,人则要从生态敏感区退下来走进城市。在土地如此短缺之时,首先要确保作为保障品的供给。这就要建立一种“地票”。粮食与土地相同之处,就在于两者作为基本生活保障的时候需求弹性极低,“人人有饭吃”和“居者有其屋”一样都是天赋人权。但是,城乡二元结构之下,粮票是城市居民的吃粮保障,农民进城没有粮票需要“自理口粮”,农民进城也要“自理住房”,建设部门所规定的经济适用房和廉租房只有城市户籍居民才能享受。这样的制度安排下,进城农民无法得到城市居民拥有的城市住房基本保障,家乡的住宅用地和耕地也无法流转。一方面是农民进城不能享受同样的待遇,另一方面则是资源的闲置和浪费。

我们需要让生态移民进城之后也得到住房保障等城市居民所享有的权益,这就要创制一种跨越城乡的“地票”,也就是随着生态移民的流动而转移的用地指标。生态移民选择了哪一座城市,也就将国家赋予的用地指标落在了哪个城市,从而换来了在这所城市中的成员权。“地票”制度就是让接收生态移民的城市在接受政治任务的同时,拥有更多的发展空间。城市为了争取这种发展空间,就要接纳更多的移民作为城市的市民。

长远地看,当全国范围内实现城乡统筹的时候,中国农民从任何一个地方的农村迁徙出来,不论是不是通常口径下的“生态移民”,都是对全国的生态做出一份贡献,都应拥有在中国城市中一份相应的权益。那时候,“地票”就不仅是生态移民,而是所有农民走进城市时的一张身份证明和一份城市资产了。城乡统筹也才最终落实到城乡居民发展权力与机会的兼顾之上。

 “地票”政策的操作问题

“地票”的设想要能够操作,还需要破解一系列的问题:

问题1:从哪里试点?

我国幅员辽阔,在不同的区域里人与自然的矛盾冲突程度不同。总的来说,西部地区生态更脆弱,东部沿海地区生态容量更大。因此,国家需要抓住城市化的大机遇,完成一个全国人口从西向东“移山填海”的过程。但是,东部地区如山东,城市的扩张空间大,生态移民的压力小;而西部地区比如青海,生态移民的压力大,而城市扩张的动力有限,在全国范围内开展这项统筹会涉及太多的操作困难。
能否在一个省市区之内先作试点呢?这就需要选择那种同时具有大城市和大农村的地区,负有城乡统筹责任的政府。我想,最适宜的试点地区应是重庆。重庆一方面,三峡库区生态脆弱,需要大量的移民搬迁,另一方面,重庆作为长江上游的经济中心,主城为中心的都市圈又具有建设千万人口特大都会的动力。因此,在重庆市域内具有充分的余地和足够的动力,来做这种以“地票”为载体的城乡统筹。例如巫溪、奉节人均退耕还林20亩,可以折算为永川、万州人均500平米建设用地指标、或是渝中、江北的人均300平米建设用地指标。

当前,党中央国务院将重庆辟为城乡统筹综合试验区,因此,“地票”的思路在重庆先行先试,“全国地票”不成熟,先做一个“地方地票”,有可能得到国家有关部门的支持。

问题2:“地票”与移民城市福利的折算

从迁入地来看,生态移民进城所带的“地票”一旦落地,就是对于当地城市发展建设的一项贡献。“地票”所带来的土地指标增加,应当与生态移民所应享受的城市居民福利全面接轨,这就涉及到生态移民户籍向城市的迁徙,否则不能确保城市政府对于其各项保障和福利的支出责任。这样,一张“地票”带来的一份用地指标中,有多少折算成生态移民进城之后的保障和福利,多少折算成进城之后的基本住房保障,多少折算成移民的搬迁补助,多少折算为城市公共产品的增容费,都需要在迁入地的城区明确。这些都将直接影响到未来土地出让金的使用。

从迁出地来看,生态移民的下山进城,往往是以梯度形式进行。即由高山下到中山,再由中山进入县城,而县城的人走进另外的城区。居住在山区的农民交出承包地,走向城区的人得到了城市的市民待遇,这在操作上又因公平问题会带来新矛盾。重庆市政府应以怎样的政策支持山区县作为进一步鼓励生态移民下山的杠杆,也需要量化。

问题3:“地票”交易如何在山区县和城区之间完成?

从山区县来说,退耕还林就应当核发“地票”。但是,“地票”是落实到人,还是落实到县,涉及国土部门核发“地票”的具体手续,需要具体的研究设计。

生态移民进城,可能具体地体现为从高山下中山、从中山到平坝、从平坝的农村进入县城、从山区县进入城区的一系列传递过程,因此不仅在山区和城区之间,在山区县的内部也要建立一系列的奖励措施。

落实到人,核准的难度很大。可以将用地指标在重庆市域内各城区与各区县间结算,例如在山区县划定退耕还林的范围,以五年为期,在本县内,人下山即给予奖励,县里垫付、期终结算。直到人口在山区和城区之间流动时产生“地票”,山区退耕销户的效应终于传递到城区进人扩容。

问题4: “地票”是否与计划生育挂钩?

“地票”的思路,最终是将人类活动从生态敏感地区的退出与城市化结合,体现的是人类对于自然环境压力的减缓,因此,一定要与计划生育严格挂钩。但是从农村现实看,山区往往是计划生育的薄弱地带。超生户得不到“地票”的激励,会滞留在生态脆弱地带,但是如果不与计划生育挂钩,相当于鼓励超生。这会让“地票”政策又会冒“种瓜得豆”的风险。

问题5:“地票”的流动要尊重农民的选择

生态移民是一个长期渐进的过程,决不能以行政命令的方式简单一刀切。只要不是像三峡水库这样的具有倒计时的项目,农民要不要下山,要不要进城,要进哪座城,最终都应由农民自主选择。政府只需要把政策设计好,把账给农民算清,最终的选择权应当还给农民。
生态移民从山区进城,不是一蹴而就的,可能要不断地比选、不断地调整。“地票”一旦变现为各种城市的福利,是否会妨碍移民的再流动?我想,那时的流动已经大不同前,那时的流动是作为一个城区居民的流动,拥有城市的资产,市民的身份。无论心理结构、资产结构都已经发生了质的变化。可以说,有没有“地票”,生态移民都会再流动,但是有了“地票”,流动的过程就会更主动。

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