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安全城市建设是中国城市化的保障之路
时间:2016-06-11 17:05:39  来源:城市化杂志  作者:金磊 

  金磊:北京市人民政府顾问、中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长、住建部防灾委员会委员

  2016年5月12日是中国第八个“国家防灾减灾日”,今年的主题是“应对灾害风险,建设安全城市”,由于城市可持续发展安全建设的综合治理亟待理念与方法的整合,为此,深度思考城市化进程中的安全城市建设,希望从理念到方法论上寻找到安全城市建设的综合治理之策。

  一、安全城市需要展示不同的视角

  城市发展高歌猛进的当下,人们对城市的忧虑伴随着安全问题与日俱增。无论中外各国,城市的发展与完善非但没有消除自身的安全,相反,城市安全问题日显突出,安全与减灾已成为贯穿整个城市发展的一条主线。如人们往往这样描述南非的港口城市德班,说它由五个不同的实体部分组成,即死亡之城、苟延残喘之城、奢侈之城、希望之城、受贿之城。同样在亚洲诸城,也是事故灾难频发,安全隐患越来越令人提心吊胆。香港自21世纪以来一再提出要成为世界上最安全的城市之一。

  2016年1月21日北京市召开全市公共安全形势分析会,其意义在于总结了2015年的相关事故灾害,公布了2016年第一季度公共安全风险点,预计雾霾橙色预警、预防流感麻疹腹泻、雪情严峻、森林火险可能高发等。

  目前,对安全城市的概念有越来越多的解读,喜的是,各方面人士在从不同层面去解读去研讨对策;忧的是,对策要变成政策,对策要成为行动,一旦太分散且条块分割,从城市建设与管理上会招致麻烦,导致不必要的资源浪费。因此,从多方面研究并思考“安全城市观”,不仅有意义,而且行动更宽泛。

  安全城市的灾害学视角——从整体上讲,安全是目的,减灾是手段,安全城市概念的提出体现着人们对防灾减灾的愿望。虽然从灾害学的角度有不同的分析,但至少要遵循两个方面:其一,灾害是一种突发事件,对城市的危害是会严重破坏城市空间秩序与社会正常活动、危及人民安全且造成财产损失;其二,人类已有可能在灾害发生前后采取相应措施减轻灾害损失,相对应于安全城市的建设目标,灾害难免经历警告、威胁、震动、救援、重建等阶段,预防阶段虽最为复杂,但它是实现安全城市运营的根本。我们的城市还远远没有建立起“预防为主,防治结合”的综合减灾体制与机制,灾害风险正伴随着城市的脆弱性共同增长。无论是特大型还是中小型城市,政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手的共同发力,有希望让城市在防灾减灾增强综合抗御灾害能力后过上有尊严的安全生活。

  安全城市的心理学视角——安全心理反映了市民对安全城市的渴望。人本心理学家亚伯拉罕·马斯洛在其需要层次论中说,驱使人类的是若干始终不变的、遗传的、本能的需要,这些需求不仅仅是生理的,而是心理的,是人类内在本质的需求。他对此归纳为:生理需求、安全需求、归属与爱的需求、尊重的需求、自我实现的需求等。现实中,人类的生理需求满足后,就会出现安全需求,体现对稳定的依赖、反对焦躁与混乱、渴望秩序和法律的保护等。“十二五”以来,尽管我国城市公共安全管理观念在转变,管理体制机制在完善,但重特大事故灾害频发,特别是食品药品安全事件频发,社会矛盾与群体事件居高不下,公众对公共安全管理的现状并不满意。“十三五”时期,社会治安、安全生产与安全生活、校园安全、食品安全、环境安全(水安全、呼吸安全)、药品安全等问题是需要解决的社会心理之“症”。

  安全城市的社会学视角——从社会学出发,安全城市是符合社会良性运行协同机制的,这是一种优化的运作模式,不关注安全城市建设中的社会学问题即“人学”问题,就等于没有抓住治理之本,如火灾是城市视作偶然且孤立的突发性、经常性事件,对火灾防控多在消防部门进行,也应多关注火灾的自然属性,从科技与工程设计上寻求减少火灾发生并降低损失的策略。几十年的努力何以进展缓慢,原因在于缺少社会人文学科的介入与新思路。有专家从上海2000年至今的城市火灾数据分析发现,受灾人口因性别、年龄、户籍类型、教育程度、职业、健康等差异性明显,其中老年人的火灾死亡率是上海全市平均死亡率的2倍,且多为上海户籍老人。因此,不仅“邻里和睦,守望相助”可以弥补火灾后消防人员未到的空挡,更可通过重建和睦的邻里关系,在政府支持下,让公众参与到防控措施及应急预案制定中去,从而实现安全城市的社会共治制度与机制。

  安全城市的法学视角——强化依法治安、依法减灾是重要的观念之变。尽管从安全城市的依法管理上,国家有《突发事件应对法》、《安全生产法》等一系列法律法规,但专门的国家减灾基本法、城市防灾法等尚未建立,要承认现有法规有“未老先衰”与现实脱节问题,有编制欠细,法规文本相互打架等问题。所以,从法学角度入手,安全城市建设面对缺少法律、执法欠严等问题。要遏制城市重特大事故频发势头,需猛药去疴,需重典治乱,依法治安任务及效力还在路上。

  安全城市的管理学视角——城市的安全管理由来已久,但融入管理学的安全应急综合管理在中国仅有20多年时间,因此事故灾难的新问题突出,应急管理能力难以追上城市发展的步伐,这是很危险的。高速城市化带来了太多的措手不及,基本上都是城市管理者的缺位造成的。从安全管理上,城市如何应对安全隐患多且应对能力不足的“短板”问题;城市如何提升安全控制能力,解决城市安全及基础设施欠账问题;城市如何不心存侥幸,管理者如何不怕麻烦,如反对城市形象的“千篇一律”建构起有自己城市特质的安全体系和应急机制,管理责任重大,任务艰巨。

  安全城市的文化学视角——从文化学看防灾减灾建设,它是治国安邦的重要保障,是救灾赈济、扶助灾民的基本手段,是发展生产生活安全的精神基础,是最充分体现“天人合一”防灾内涵的要素与传播力。我国关于城市安全的论述源远流长。《管子·度地篇》中提到“善为国者,必先除其五害。水,一害也。旱,一害也。风雾雹霜,一害也。疬(瘟疫),一害也。虫,一害也。此谓五害。五害之属,水为最大。”“亡羊补牢,犹未为晚”告诉人们要从教训中汲取经验;“塞翁失马,焉知非福”启示的是要以长远之眼去处理利害关系;“人无远虑,必有近忧”说的是在任何时候都要有忧患意识;“城门失火,殃及池鱼”讲的是要善于在风险社会中预知风险,在灾难中学会保护自身,关心并救助他人。在这方面,政府推动是防灾减灾文化建设的关键点,公众及管理者安全文化发展的理念决定行动,安全减灾思想水准决定成败,只有建构起“以人为本”的安全“软系统”,才能让公众、社区、城市在抑制事故灾害风险中减少失误,保障城市安全。

  二、安全城市的理想模式需要创立新的安全方法论

  城市安全方法论是从研究城市灾害事故风险入手,在探究城市安全建构的技术、管理、文化诸体系中提供的一种研究分析范式,以期指导城市安全设计与城市减灾管理,重要的是提供有普适性的研究处理思路,减少重复的、无意义的、欠优化的思维与技术等。

  1996年5月,日本神户大学组建的“都市安全研究中心”,体现了日本在城市安全研究上的新进展,它强调的安全城市理念是:在成为充满活力的生产、经济、文化活动场所时,城市应具有多种功能,并为市民的生活创造良好的生活空间,成为安全、安心的城市。为此它们主推的研究领域是:(1)城市构成研究领域,即研究城市系统的最优结构,确保城市安全的系统理论,城市系统失衡后的重建恢复等;(2)城市生命线系统研究,即针对城市地质水文等条件,对城市基础设施、生命线系统、地下工程等有效利用展开安全评价;(3)城市发展研究即城市大地震发生规律与机理跟踪研究,开展防震抗震的研究与教育;(4)城市安全医学与救援医学研究,即建构城市灾害伤亡的信息网络、医疗物资的储备、应急救助医疗知识的普及;(5)城市产业的安全减灾分布与情报系统,即研究不同城市的安全优化产业结构及灾害自治与灾情情报共享机制,建立常态与非常态条件下的多媒体应急平台;(6)城市安全管理的模式研究,即研究城市危机管理体系、机制的方法,以及支撑理论与技术策略等。正是在此管理方法体系下,神户在1995年阪神大地震后制定了《神户市民促进安全条例》、《神户市地域防灾计划——创造安全城市的促进计划》等“顶层设计”,并将“无时防有,有备无患”的理念从政府层面落实到城市居民之中。

  安全城市管理的方法论是个大系统,它涉及复杂性、动态性的时间维度;风险分析与研究方法偏重的专业维度;安全评估实用技术方法、手段的技术维度;理论体系与学派的风险管理研判的理论维度四大方面,无论是纵向与横向的逻辑推演都离不开风险管理的研究分析范式,都要实施安全减灾风险管理的标准化,都要从城市综合减灾的视角提出分析对策。如城市防灾规划与城市安全设计的要点之一,是要在缓解城市热岛灾害与治理污染上有所作为,就必须研究城市环境灾变气候图,目前世界上至少有20个国家超过60个城市在环境灾变气候图研究上有所作为,它有效地指导着城市规划与设计,有助于安全城市建设的控制策略。

  2015年12月中央城市工作会议召开,在坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念时,强调要转变城市发展方式,提高城市治理能力,突出解决“城市病”问题等。为此,我们发现了近年来出现了不同理想城市目标下的多幅面孔:为实现不被雾霾笼罩充满蓝天的“绿色城市”;为解决逢雨必涝的“城市病”且将大量的雨水做到从“排”到“用”,建设“海绵城市”;为统筹城市安全发展的物质、信息、智力资源出发,为防灾减灾推动物联网、云计算、大数据,医治各种灾害“病变”,将各灾种防灾对策潜能发挥到最大化而建设的“智慧城市”;为提高城市本质安全度,规避各种灾害风险,建设“安全城市”等。

  从安全城市的综合减灾目标出发,一个城市应为了一个目标实施多重安全策略,从而真正达到保证城市安全目标前提下的也绿色生态、也海绵防洪节水、也高效智慧,而不是重复建设、条块分割、相互扯皮的理想城市建设。在这方面,统一思想,提高对城市不同视角下的理想目标认知是最关键的。

  比如,2015年“8·12”天津港爆炸事故,首先是安全生产问题,它的后果招致了环境公害及局部灾害扩大化,是一个典型的安全环保综合类灾害问题,单一研判是有误的,对此只建安全生产模式的防化工事故城市是有偏颇的,仅仅建设环境绿色之城更是不全面的,在生态研究中包含大安全观才是正确的科学态度与选择。

  再如2015年“12·20”深圳光明新区堆山滑坡事故,威胁挑战的不只是绿色城市,更动摇世人对深圳安全城市的认知,因此要从综合减灾的安全绿色之城建构上予以分析:深圳是国内城市改革的先行者,有一系列先进经验,但在垃圾和渣土管理上依然是极为原始粗放的填埋与堆积方式。事故直接原因系征地困难,淤泥受纳场建设滞后,海量渣土令现有受纳场不堪重负,加上缺少管理,导致惨剧发生,更深层原因是政府重视不够。据《中国建筑垃圾资源化产业发展报告》透露,近年中国每年产生的建筑垃圾总量超过15亿吨,占城市垃圾比例约40%,可建筑废弃物资源化率则不足5%。仅与韩国相比,韩国年产建筑垃圾6千多万吨,有373家建筑垃圾处理企业,其废弃物利用率高达90%,欧盟诸国资源化率也在90%。由联合国环境规划署制定的《国际绿色范例新城倡议标准》,为可持续的低碳城市提出了包括零废弃物在内的12项原则,可见中国发达城市与之实质的差距之大。深圳“12·20”事故再次暴露了人口密度和经济社会发展速度超越承载之力极限,与“北上广”相比,深圳的人口密度更大,也超过香港,各方面都造成涉及临极限值。深圳“12·20”事故究其根本还是不可持续发展模式酿下的人祸,在诸多大城市的定位中发现,除尚不宜居的北京持续坚守“和谐宜居”的内涵外,大多城市至今仍以经济目标为重,以发展高大为荣。

  再看看国外的城市:温哥华2011年确立了雄心勃勃的“2020年最绿色城市”计划;哥本哈根实施了《2025气候规划》,要在2025年实现全市碳中和;首尔2014年启动“首尔政厅4年规划”,愿景是“以人为本的首尔,市民幸福的首尔”,致力建设:安全的城市、生动的城市、温馨的城市、梦想的城市。2015年乃世界迈向可持续的转折年,有两大里程碑性的成果:9月通过《2030年可持续发展议程》,其中专为城市设定的目标是:建设包容、安全、有复原力和可持续的人居环境;12月巴黎气候大会达成《巴黎协议》,为人类全面开启绿色低碳经济铺平道路。

  可见,国外发达城市绝非不重视经济,而是更注重安全绿色的城市经济;不是不懂得发展,而是要按可持续城市指南去安全绿色发展。在这方面,对中国城市发展的最大启示是:构建安全绿色的可持续城市发展观,从小处做起,积极务实地培育尊重自然、适度节制、健康安全、悲天悯人的可持续文化方式与态度;在用安全环境容量确定城市综合承载力的同时,充分考虑海绵城市的“自然”构建。安全绿色就是反对城市规模过大、扩张过快、占地过多,对保护耕地、防御灾害不利的规划设计与开发,重要的考量是给城市发展留存喘息的“空白”。

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