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贫困、空心化与乡村治理现代化
时间:2016-06-11 15:41:06  来源:城市化杂志  作者:郑万军 

  郑万军:西南政法大学政治与公共管理学院副教授、西南政法大学县域治理研究中心主任

  贫困与农村空心化

  贫困与空心化是当下我国中西部经济欠发达地区“三农”问题的新表现。二者互为因果,是一枚硬币的两面。一方面,因穷而空。即,因为农村的相对落后、贫困,市场化和城镇化的过程中农民在经济理性的驱动下选择“出走”农村进城务工。计划经济时代,城乡二元户籍等制度的存在实际上限制了农民的自由迁徙权利,农民基本足不出乡。改革开放后,家庭联产承包责任制的实行把大量农村剩余劳动力释放了出来。而户籍制度的渐次松动也为农民外出提供了可能。与此同时,市场化和城镇化的发展也为农民外出务工提供了机会。在此背景下,我国农村开始兴起了打工潮。但随着农村打工经济的持续发展,尤其是大量农村青壮年的持续外流,我国农村开始出现了严重的人口空心化现象,“386199”部队成为大多数农村的常住人口。

  另一方面,越空越穷。农村人口空心化的发展加剧了农村贫困的锁定状态,进而导致了农村经济空心化和村庄空心化。改革开放后的田地下放到户政策在极大地激发农村活力的同时,也致使历经几十年积累的村集体经济短时间内被迅速分光殆尽。与此同时,打工经济的发展既弱化了农民与村集体的利益纽带,也变相加剧了城市对农村经济的汲取。短期来看,打工经济确实增加了农民的收入。但长期来看,不仅形成了农民收入对打工经济的严重路径依赖,而且变相加剧了城镇对农村的资源抽取。因为,不仅大多数农民工作在外、消费在外,而且打工存款也以储蓄的形式被抽回到城市。虽然外出务工的农民将其所攒工资邮寄回农村,但除修建房屋之外其在农村投资并不多见,所以农民打工邮寄回家乡工资的大部仍以消费或储蓄的形式被转移到了城镇。因而,打工经济背景下,农民的收入可能短时间内确实提高了,农村新建的房屋也确实增多了,但不仅真正因打工而发家致富的少,而且大多数情况是建新不拆旧、人走屋空,导致村庄外扩内空、凌乱不堪。据调查,在经济欠发达地区农村家庭的普遍发展模式是“打工-建房(娶亲)-再打工”,即为了挣钱建房或娶亲而外出打工,建好房娶完亲、用完钱后再出去打工,直到年迈体弱时才无奈返乡。很多农民家庭都是父母打工、子女成年后依旧打工,未能摆脱贫困的代际传递。

  农村空心化的三大风险

  当前,农村严重的空心化不仅影响了我国农村经济社会的健康可持续发展,而且也致使农村经济社会发展面临着诸多潜在风险。首先是农业产业风险。农村空心化下我国农村产业面临着持续弱化、衰败的危险。虽然,我国粮食产量实现了连续十年增产的良好成绩。但毋容讳言,当下我国农业产业仍然不容乐观,甚至是面临着巨大风险。首当其冲的是,作为世界第一人口大国和农业大国,千百年来我们一直面临着如何做到和保证“手中有粮心中不慌”的问题。换言之,国家粮食安全一直都是我们必须高度重视和必须解决的现实问题。在农村人口严重空心化背景下,我国农业副业化、农民老龄化、土地抛荒半抛荒等现象普遍且严重。因此,此时提出“谁来种地”、“如何种好地”的疑问,绝非杞人忧天、危言耸听,而是关乎我国13 亿人的饭碗和国家粮食安全的重大问题。

  其次是农村社会风险。严重的农村人口空心化不仅影响了国家粮食安全,也诱发了大量的次生社会风险。由于青壮年农民的大规模外流,使得老弱病残幼群体留守农村。在此背景下,不仅留守老人的赡养问题和孩童的教育问题将长期存在,而且农村结构破碎和农民家庭结构不完整的现象也日益凸显。在打工经济盛行的背景下,农民外出流动对家庭结构造成了冲击,农村家庭呈现出离散化严重的趋势。青壮年农民的长期外出务工导致农民家庭核心成员的持续缺位,而核心角色的缺位势必破坏农民家庭结构的完整性。农民家庭结构的不完整、甚至破裂,一方面导致了广为人知的留守儿童和空巢老人问题,另一方面也致使家庭文化和传统的断代,传统的家风家训被抛弃,家庭意识日渐淡化,维系乡村秩序与和谐的乡规民俗和传统的乡土文化也日渐消解。同时,无论是农民外出打工在市场中的长期浸润,还是近年来城镇化加速背景下市场经济对乡村社会的快速渗透,都对原本就十分脆弱的集体意识和公共经济精神造成了致命的打击,而这恰恰是实现乡村治理现代化的社会根基。

  其三是乡村治理风险。良好的村庄治理既是农村经济社会持续发展的基础,也是国家治理现代化的基石。由于农村劳动力的过度转移,农村成了“386199”部队的留守阵地。尤其是大量农村精英的流失不仅弱化了自治主体,也虚化了村民自治。农村社会治理主体的缺位和弱化,使得农村各种事业的发展都遭遇了极大的挑战,也显示出农村整体自治力量和管理组织的虚化。以农村的“两委”换届为例,农村劳动力的过度外流使得农村进行“两委”换届选举的参选选民不足,出现了“谁来选举”的问题。同时,大量农村精英人才的外流则导致了“选举谁”的难题,即无法选出素质较高、能力出众的“乡村贤达”来领导农村的建设发展。在农村一般的情况是,受教育年限越长的农民越有可能成为农村的精英人才,但另一方面受教育年限越长的农民外流的可能性也越大。精英的不断流失导致很多农村出现了人才断代,而中西部经济欠发达地区的农村则尤为严峻。

  空心化下的乡村治理现代化

  农村空心化并非发展中的必然现象,而是我国特定历史原因及相关政策的积弊所致。众所周知,在城乡二元经济结构体制下,农村的各种资源均处在被城市汲取、抽离的状态。党的十八大提出了全面建成小康社会的战略目标,而全面小康的重点和难点都在农村。可以说,农民不富、农业不稳、农村不强是我国全面建设小康社会必须解决的一大难题。因此,必须进行系统性思维,将贫困、农村空心化和乡村治理问题统一纳入国家治理现代化的视域进行整体性思考。

  一方面,应统筹精准扶贫和农村空心化治理。基于农村人口空心化的实情和中央扶贫政策的新导向,农村扶贫应尽快实现从项目投资为主到主体培育为核心的转变,精准于脱贫主体的培育,增强和提升脱贫主体的自我发展能力,实现内源式发展,化解农村空心化的风险。发展经济是扶贫工作的主要和必要内容,但不是扶贫的根本和全部。治贫先治弱,治弱先培本。于扶贫而言,本即脱贫主体。所以,应摈弃单一救济式或经济开发式的扶贫思路,按照精准扶贫的思想重新进行思路设计:以提升脱贫主体的自我发展能力为主,以经济开发扶贫为辅,增强农村贫困地区的内源式发展能力。为此,首先要抓好农村基层组织建设。农村“两委”既是脱贫工作的直接领导者和具体组织者,也是脱贫的基层组织主体。精准扶贫首先必须抓牢村“两委”班子建设这个牛鼻子。尤其是要高度重视并抓好农村人口空心化下农村的党建工作,以增强贫困地区农村党组织的凝聚力,提升其经济发展的引领力;其次,应培育农村脱贫致富的领头羊。总体而言,大多贫困农民并不缺乏致富的愿望和动力,缺少的是具体可行的致富途径。因此,通过培育、发展乡村能人的方式带动村民共同致富,不失为可行的脱贫路径。具有一定知识和技能的乡间能人不仅是当地的“土专家”和“田秀才”,也是培育农村生产技术和经营管理人才的最佳人选,是农村脱贫主体的领头羊。可根据各地资源禀赋的实情和发展特色农业的需要,在留守人员和返乡人员中积极挖掘、培育地方特色人才,通过发展生产带动乡邻脱贫致富;其三,应增加有效的农村人力资本投资,夯实脱贫主体自我发展的基石。近年来,一方面国家加大了对农村教育投资的政策倾斜,另一方面效果却差强人意,甚至是出现了政策走偏的情况,如撤点并校过猛等等。为此,应完善农村贫困地区的基础教育,保证基础教育的公平性,消除代际贫困的根源。同时,应创新机制、搞好做实农村职业教育和农村成人教育,为农村培养各类专业技术人才。保证农民工培训不落空、不搞形式,有针对性、有实效,切实发挥国家公共财政资金的应有功效。

  另一方面,应统筹农村空心化和乡村治理,以推进乡村治理现代化。乡村治理现代化是国家治理现代化的基础。党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”据此,当前我国农村经济社会改革与发展的总目标是实现乡村治理的现代化。我国是农业大国,而且在相当长的时期内农民仍将占人口构成的大多数,“三农”问题一直是我国全部工作的重中之重,因此必须将乡村治理现代化纳入国家治理现代化的战略范畴。然而,实现良好的乡村治理、推进乡村治理现代化,必须面对农村空心化的严峻现实。基本的路径在于,在摆脱贫困的过程中积极进行农村空心化的治理,并改善和提升乡村治理,以良好的乡村治理促进农村经济和社会的健康发展,进而最终形成二者的良性互动。

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