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黄小虎:变革土地制度 为有机农业留下生存空间
时间:2016-05-08 17:04:31  来源:城市化杂志  作者:刘建飞 

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  中国土地学会副理事长、中国土地勘测规划院原院长

  我并非有机农业的专业人士,但通过对天福园的观察,有一些感想和体会。目前,全世界都在发展石油农业,虽然石油农业有违自然规律,但我们却无法简单地否定它,因为随着世界范围内人口规模的急剧膨胀,怎样保证人人都有饭吃,是需要首先解决的大问题。所以,我认为在可见的时间范围内,石油农业大发展的趋势难以逆转。在这样的背景下,有一个问题值得探讨,那就是像天福园这样的有机农业庄园是否有生存下去的权利。

  中国是农业大国,以往数千年的农耕历史均以生态农业、有机农业为主,如果说石油农业有违自然规律,那么生态农业、有机农业则是遵循自然规律的。从这个角度来说,张志敏老师和天福园的有机农业实践十分有意义,因为在发展石油农业的同时,我们仍可以尽可能地扩大生态农业、有机农业的规模。

  我关注的另一个问题是,天福园有机农庄的土地是从村集体手中租来的,租约为20年,4年后就将到期,村集体可能会收回土地另作他用。这片净土是否能留得住,还是未知数。天福园位于房山区良乡镇江村,如果单纯是由于村集体要收回土地,那么也许仍有回旋的余地,但这里同时也是北京市的行政范畴,北京市对天福园附近整片区域的规划是什么,是否要改变这片土地的用途,将直接决定着天福园的存留。这也反映出了深层次的问题,城市外延的无限扩张正威胁着类似于天福园这样的农地的生存空间。

  目前,全国大部分城市包括北京在内都在走城市外延扩张之路,城市周边的农地大多都已被扩展为城市建设用地。为什么会如此?这其实与我们的土地管理制度息息相关。我国的土地管理制度历经曲折,早在计划经济时代,陈云就说,计划调节为主,市场调节为辅。当时国家大力支持农村搞社队企业,而社队企业在国家计划里没有户头,包括土地在内的资源配置,完全由市场决定。尽管当年还没有土地市场的概念,但农村土地进入市场已是客观存在了。改革开放以后,乡镇企业异军突起,农村工业化导致产业集聚和人口集聚,形成了大量小城镇以至于大中型城市。这些新的城镇、城市基本上都是在集体土地上成长起来的。但1998年修订的《土地管理法》不再允许集体建设用地入市,把农民凭借自己的土地财产,自主地参与工业化、城市化进程的出路堵死了。同时,政府承担城市建设责任,而城市建设资金主要来自于土地出让收入。这种资金主要依赖增量土地的制度安排,导致政府必须不断地征地、卖地,使得城市持续外扩,而城市里的存量土地没有得到合理利用。例如,北京市市区有700平方公里集体建设用地(不含宅基地)粗放利用,甚至根本就是无效利用。

  如何改变城市无限外扩的现状?十八届三中全会决定,将土地纳入自然资源,土地资产纳入自然资源资产,提出要把所有者的权利与管理者的权力分开。这是国家治理思路的重大调整,一旦付诸实施,政府行政管理部门就不能再经营土地了。同时,改革财税体制,使地方政府财力与事权相匹配;改革投资体制,城市建设主要靠吸引社会资金,等等。这样才能从根本上遏制城市外延无限扩张的脚步,才能使城市周边像天福园这样的净土得以留存。


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