党国英：中国社会科学院农村发展研究所研究员，宏观室室主任;中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员。

　　GDP是中国人的一块心病。GDP挂帅不对，但没有GDP万万不可。GDP是反映一个国家物质财富数量的基本指标。物质丰裕的社会固然不一定精神文明，但物质匮乏的社会却注定难有精神文明。今后一个时期，如果我们国家的GDP不能保持8%左右乃至更高一点的增速，很多麻烦会集中发生。但GDP的创造需要资源。近些年到各地调研，地方负责人几乎众口一词，说他们的发展缺乏土地。土地是经济活动的要素之一，若果真没有土地，发展就会受到限制。从根本上说，中国的土地资源并不构成对经济长期快速增长的绝对约束。土地资源是一个问题，但这个问题是有答案的。

　　2012年，中国的GDP总量会超过50万亿人民币。我们还不满足、也不应该满足这个水平。中国未来发展的目标是世界强国富国，人均收入水平要达到世界先进水平，经济总量要达到世界第一。资本积累速度不是大问题，人力资源要靠技术进步来改变人均资本装备水平，也不是大问题。能源问题要靠技术进步和能源价格调整来解决，可以乐观待之。土地面积难以靠技术进步增加，但可以靠提高土地资源综合利用水平来满足经济发展的需要。后者正是本文要讨论的问题。

　　如果中国社会经济改革节奏能把握好，使中国能避免大的社会动荡风险，中国经济发展仍可有很好前景。笔者粗略估算，如设定中美经济增长率分别为9%、2%，则中国经济总量可在2030年前后赶上美国。若按汇率的购买力平价计算，这个时间还可提早。另假设中国人口增速递减，美国人口按1%速率增长，中国人均年收入水平可在2040年和美国看齐，那时，中国经济总量可达约320万亿人民币以上（如按市场汇率计算，这个数据还要高一些）。大略来说，在未来约20年里，中国还要创造270万亿的GDP，就达到了比较有标志意义的新阶段。也许有人质疑这里的估算，例如，可以说人均收入进一步提高后，经济增速可能下降。这种质疑不无道理。但这里估计的是相对水平；中国的增速会下降，美国的增速也会下降。因此，大的趋势应该是可以成立的。

　　中国的土地资源能允许我们再生产270万亿GDP么？

　　中国GDP总量的90%以上主要靠城市经济部门生产出来。各类城市主要集中在平原、河谷地带，其周边土地大多是我国的优质耕地。这些城市经济部门占了大约1亿亩土地（大于城市建成区面积），平均1亩地产出GDP近50万元。近些年国家对农田占用严格管控发挥了作用，每新增1亩建设用地产出GDP约220万元。按这个数据推算，我国GDP总量达到350万亿，还要占用优质耕地1亿亩以上。我国优质耕地每亩可产出粮食约1吨，这意味着要损失1亿吨粮食产量，占到现有粮食产量的18%左右。

　　1亿吨粮食能不能用其他土地生产？很难。我国土地品质差异很大，山区土地的粮食产出往往是优质耕地的1/3左右。山区土地灌溉困难，又因为土地分割细碎，机械化耕作不易，且离市场比较远，综合劳动生产率低，农民耕作的成本很高。这是山区土地被撂荒的主要原因。所以，扩大山区土地利用来增产粮食是行不通的。

　　依靠土地整理来增加优质耕地，是我国近些年努力做的工作，其主要办法是提高土地的平整度，增加灌溉设施，便利机械耕作。但我国水源较好的地区已经没有多少土地整理的潜力，其他地区即使花巨大代价整理出可灌溉的土地，水源也仍然是一个问题。

　　好的办法是限制平原、河谷地带城市的继续扩张，依靠提高土地利用率的办法来提高这些城市的经济规模。可以通过努力将大约1亿亩现有仅城市经济部门用地（大于统计概念的城市建成区）的平均GDP产出能力逐步提高到210万/亩，还有约10万亿的GDP靠农业部门提供，另外100万亿的GDP则应通过山区非农业用地转变为工商业用地来提供。考虑到我国第三产业的发展潜力，这种估计不算冒进。

　　经济地理专家把我国土地资源按人口居住适宜程度分为5类，分别是“高度适宜地区”、“比较适宜地区”、“一般适宜地区”、“临界适宜地区”和“不适宜地区”。从长期看，后3类地区的人口要大幅度减少，90%以上的中国人会居住在前两类地区（现在接近20%）。国土的直接经济利用价值主要是前两类土地。

　　我国高度适宜人类居住的土地约14亿亩，现有农地约10亿亩左右，这些农地或已经是高产优质农地，或有可能被改造为优质耕地。这部分土地目前承载人口约4亿，在保持耕地不变的情况下，人口增加1倍达到8亿也不是问题。这10亿亩农地应主要满足国人的粮食、蔬菜、淡水养殖的需要，是中国人食品安全的根本保障，再不敢多占耕地用来搞建设。

　　我国第二类土地，即“比较适宜地区”，一共有42亿亩土地。这些土地大约2亿亩为城乡建设用地，约8亿亩为耕地，其余多为林地和未利用土地。让中国经济今后30年里活起来的土地正是这一部分。目前农民撂荒的耕地也是这个地区的土地。在这部分土地中，如果盘活现有2亿亩建设用地，生产出来100万亿GDP绰绰有余。这部分土地还可以承担两个功能，一是发展低密度住宅，满足中国中产阶层对独栋房屋的需要；二是大力发展经济林，增加替代粮食的农产品。土地资源的数量满足这两种需求没有任何问题。

　　多少年来，中国的地方领导人没有不说缺乏建设用地的。中央国土资源管理部门面对这种压力应该保持冷静，本着全局利益和“以人为本”的国家治理原则来把握土地政策。

　　（一）对上述人类居住“高度适宜地区”和“比较适宜地区”这两类土地，采取不同的土地规划与用途管理政策。

　　对第一类土地，要用壮士断腕的决心，严格控制建设用地的增长。除重大公益建设用地外，应停止建设用地指标发放。应要求这一地区的经济建设主要使用存量建设用地的调整和再开发。要学习佛山市的做法，实行“三旧改造”，把旧厂区、旧村庄和“城中村”的土地利用好，提高土地的使用效率。特别要用好现有开发区的土地，坚决杜绝低经济密度建设项目上马。在开发区要尽量挤出土地多搞一些住宅建设。

　　对第二类土地，要适当放活管理办法。“增减挂钩”指标要向这类地区倾斜。对农业利用条件差的荒地，应鼓励其用于工业建设。城乡建设用地市场统一的改革，可在这类地区率先启动。二类土地还可以发展独栋房屋建设项目，满足区域内城市居民的住房需求。让二类土地地区的住房条件优于一类土地地区，吸引经济资源向这类地区转移。

　　（二）用“农业保护区政策”替代“基本农田保护政策”，加强对我国优质农田的保护力度。

　　在上述两类地区，可建立“农业保护区”。在农业保护区内，除了国家基础设施建设对土地的需求以外，不准用任何土地搞任何非农建设，以防止地方政府借口利用废弃地搞非农建设项目。农业保护区的现有集体建设用地的少部分转变为专业农户居住地，其余大部分逐渐复垦为耕地。

　　一类地区的所有基本农田都应纳入农业保护区，二类地区条件好的基本农田纳入农业保护区，一些坡地、高海拔地、零星小面积坝子地不必纳入农业保护区。

　　鉴于农业保护区包括大量现有村庄占地和其他未利用土地，也可以适当包括一些林地，其总面积可在25亿亩左右。

　　（三）农（林）业管理部门应与国土资源部门加强协调，做好木本粮油生产的全面规划，大力推动木本粮油经济的现代化。

　　目前，山区丘陵地区的经济林发展很快，现有某些产品的高回报率将会消失，有的产品还可能相对过剩。平均利润率规律对任何农产品都终究会起作用，最终任何农产品都将只能获得平均回报。要让地方政府清楚地明白这一点。国家有关部门要提出指导性意见，对大宗经济林种植面积要有一个预警指标。