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首页 >> 2015第五期 >> 山东德州市房寺镇:以“两区同建”推进新型城镇化

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  报告人:高锐   房寺镇党委副书记、镇长

  房寺镇作为全国和山东省的重点镇,经济实力较强、群众基础好,同时村均人口少,村庄密集,土地挖潜的空间大。将房寺镇作为推进新型城镇化的试点具有典型示范意义。经过几年的实践,房寺镇形成了以小城镇为核心,以6个新型社区为支撑的新型农村布局,土地和人力资源得到了释放,工业、农业和商贸物流业都有较大发展,群众生活发生了巨大改变。在此基础上,房寺镇进一步提出到2017年底,全镇居民点形成“一镇八区”9个居民点的布局方式,形成以城带镇、以镇带区、以区带村三级城乡统筹发展路径的目标。房寺镇的城镇化过程可以作为鲁西北平原地区城镇化的一个代表。

  房寺镇位于禹城市西部15公里处,辖域面积140平方公里,耕地11万亩,有62个社区(村),人口近7万人,是德州市工商税收最早超过2亿元的乡镇,德州市中心镇之一。该镇交通便利,316省道东西贯穿全镇,与101省道和308国道相连,镇驻地距京沪铁路禹城站15公里、距京福高速公路禹城入口17公里、距济南国际机场37公里。目前房寺镇城镇建成区面积由2011年的1.2平方公里扩展至2.5平方公里,城镇和新型社区人口由2011年的8000人增加到2.5万人,城镇化率达到36%,其中在镇区工业企业就业的有1400人,在农业园区就业的有5000人,在镇区或新型社区从事商贸服务业的有3200人。2012年全镇工商税收2.4亿元,2013年达到4.1亿元,2014年地方财政收入达2.8亿元,相继被批复为全国、山东省两级发展改革试点镇、国家级生态镇、全国人口和计划生育依法行政示范镇、省级生态文明镇、绿化模范镇、山东省百镇建设示范行动示范镇和山东省经济发达镇行政管理体制改革试点镇,被省“一圈一带”战略列为全省经济强镇。

  一、准确定位,科学规划

  2010年禹城市委提出突破房寺战略,用城市建设的思维和标准建设小城镇,用城乡一体化的眼光统筹全镇并居点布局。房寺镇乘势而上,结合全市整体规划制定了房寺镇整体规划,启动道路框架体系建设和教育卫生窗口体系建设,开始建设镇区第一个居民小区——新城小区,同时,邢店村作为全市第一个农村并居点开工建设。2012年德州市委将新农村建设浓缩到“两区同建”这一概念上,促进了乡镇层面对新型城镇化这一概念的重新认识,通过“以社区带园区、以园区带社区”的双区协调发展,实现本色、集约的城镇化和实现就地就近就业的城镇化,完成农民生产生活方式的实质性突破。自此,房寺镇用“两区同建”的思路统领城镇化进程,紧抓产业园区建设和新型社区建设两条线,高起点定位、高标准建设、高效率推进。房寺镇对原有规划进行重新修订,对小城镇建设和整个镇域的社区布局进行科学规划;山东省建设规划设计院精心修编《房寺镇城镇总体规划》,镇域规划面积5.2平方公里,明确建设生态城镇、打造禹城次中心的定位,划分五大功能区,启动“四纵三横”道路框架体系建设。禹城市委市政府立足推进城乡规划、产业布局、基础设施、生态环境、公共服务、组织建设“六个一体化”,努力聚集人口、项目等核心要素,完善教育、卫生、商贸、服务等配套设施,形成以镇驻地为中心,以新型社区为支撑的新型城镇化格局孕育成形,全市上下在把房寺镇建设成综合功能完善、经济繁荣、布局合理、工程设施配套、生态环境优美的新型城镇上达成了共识,形成了合力。

  二、上大工业,夯实基础

  房寺镇历届党委政府一贯坚持“以工业立镇、以工业强镇”的思路,在“两区同建”中把壮大工业园区作为基础环节,坚定抓大项目、发展工业的决心不动摇,先手谋划。目前,“四上”企业达到75家,其中规模以上企业56家,初步培育形成生物、装备制造、绿色食品、能源发电、新型建材五大产业集群。将重大、特色项目放在禹城省级高新区,借势发展。目前位于高新区的镇属企业通裕重工不断完善产业链,新上60万千瓦时发电设备用大型铸钢件等5个项目,成为国家级技术中心,一直领跑全市税收;百龙创园新上年产1万吨可溶性膳食纤维素项目;新引进的四川濠吉六粮面项目和霍氏高端润滑油项目已开工建设。房寺镇在镇区引黄干以西,316省道两侧设立德州高新区房寺工业园,承接以机械加工、物流为主的优质项目,与禹城高新区形成两核驱动、错位发展的格局,将房寺工业园打造成禹城经济的新增长极,以项目吸引人口聚集,为房寺的城镇化注入持久强大的动力。目前园区内较大的福全钢铁新上60万吨棒材生产线;汉方投资和凤鸣投资两个金融项目运行良好;金德建材工业园项目已竣工投产;供销物流商贸城项目已开工建设;中国水利水电工程公司与汉能公司光伏发电综合利用项目计划今年竣工并网发电。

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  三、以人为本,聚集要素

  两区同建工作的核心是通过生活条件和产业形态的改变促使人口向基础设施好、服务功能强的小城镇和新型社区集中。在此过程中我们立足让群众过上和城里人一样的生活,不断完善五大体系建设,打造活力生发空间:一是“四纵三横”道路框架体系。近年来,连续加大投入,按照城市主干道标准完成了四纵三横全长6公里的城镇道路框架,并高标准完成了地下水网、电网、绿化、亮化工程,规划拓展了工业园区空间,小城镇的五大功能分区日趋明晰完善,重点留足了绿化和文化设施空间和拓展了工业园区发展空间,城镇承载功能进一步提升。二是社会民生体系。同步建设7处新型社区,总面积53万平方米,已安置35个村3500户,10000名群众入住。按照规划建设、管理配套、搬迁安置、土地流转、社区管理“五个规范”的要求,新型社区全部配套完善水、电、暖、气等设施,成为德州市拆迁村庄最多、归并社区最多、推进力度最大、群众满意度最高的乡镇。投资400万元建成1处省级标准敬老院,形成以敬老院养老机构为中心、社区日间照料中心、农村互助幸福院为补充的农村养老服务体系。三是文化休闲体系。建立了以镇文化服务中心为核心,镇区文化景观和各社区中心村文化大院为支撑的文化休闲体系;整合多种文化元素建成的1万平方米休闲公园和1.7万平方米文化广场,大大提升了小城镇品位,各社区和中心村文化广场上普遍开展广场舞等健身娱乐活动。四是商贸流通体系。在建成设施完善环境优美的2公里商贸街的同时,改造升级禹西商贸城,吸引200多商户入住。新引进的鑫辰供销商贸物流城,占地120亩,建成后将成为周围三县的农副产品集散中心,建成后将带动城镇商贸服务业全面升级。五是窗口教育体系。投资500万元的省级标准化幼儿园和投资1.1亿元的省级规范化中学陆续建成投入使用,实现了优势教育资源的集中。

  四、完善配套,优化管理

  优化公共资源配置、改善群众生活品质是社区建设的核心目标。在镇财政承担社区水、电、路、灯等基础配套的基础上,房寺镇竭力整合土地增减挂钩等政策资源,尽可能降低群众经济负担,创造让群众舒心的生活条件。借助全省行政体制改革试点机遇,房寺镇根据小城镇建设管理的实际需要,合理调整机构设置、努力搭建高效公共服务平台,社会管理水平大幅提升。率先建设了300多平方米的便民服务大厅,一站式提供所有涉农服务;设立了房寺镇小城镇建设管理办公室,成立了房寺镇城管执法中队,建立了环境保洁和绿化维护两支专业队伍,城镇管理向城市看齐。各社区均建成垃圾转运站,实现了垃圾“社区收集、镇运输、市处理”,邢店社区是德州市唯一拥有污水处理、垃圾处理等设施的标准社区。各社区首批群众入住后,随即成立物业管理办公室,提供专业保洁和维修服务,出台物业管理评比考核办法,使物业管理专业化、精细化、规范化。制定社区居民公约,引导良好生活习惯。结合乡村文明活动,搭建公共平台、建设社区文化,做到环境整洁、管理有序、民风和谐。2015年作为社区建设“品质提升年”,房寺镇按照“五化八通八有”标准,逐步完善社区服务中心及商业、教育、文化、卫生、安全、绿化等配套工程。邢店社区服务中心已经投入使用,滨河社区的服务中心正在建设,邢店小学及幼儿园准备动工。

  五、择优选强,建设园区

  房寺镇在确保群众利益的前提下,创新模式,寻找雄厚资本支持,选择高附加值现代农业项目,吸引当地群众参与经营,规范进行大规模流转,在316省道两侧建成现代农业示范带,其中316省道南侧耕地已全部流转为园区。2013年以来,房寺镇先后投入1.5亿元,实施土地整理项目1个,形成成方连片高标准农田5万亩,流转土地2.8万亩,形成四大特色鲜明的农业产业带:一是3000亩的汉能光伏发电养殖一体化产业区,二是2100亩的如意湖生态旅游发展区,三是1万亩的张靳明品质瓜果蔬菜种植采摘区,四是3000亩的邢店畜牧养殖区和绿城花卉苗圃种植区,为国家级粮食安全生产基地打下坚实基础。2014年以来,有意愿到房寺投资农业园区项目的客户有50多家,目前在谈优质农业项目有十几个。土地流转为农业园区后,8000多名群众实现地租和园区打工工资双收入。

  房寺镇两区同建的过程虽然还存在产业基础弱、镇区带动弱的短腿,但总体是以人的城镇化为核心,新型农民市民化、现代农业规模化、产业发展融合化、公共服务均等化、农村管理社会化的过程,是一个政府主导下有序促进生产和生活形态改变,工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步实现的过程。

  下一步房寺镇将深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,按照国家、省、德州市新型城镇化规划重要部署,借助房寺镇农业条件好、工作基础好的优势,建立健全有利于房寺镇良性发展的体制机制和政策措施,增强房寺镇可持续发展能力、综合承载能力和辐射带动能力,实现经济、社会、生态效益的统一,改变农业转移人口低端居住、低端素质、低端生产的格局,进而真正做到以“业”兴“城”,以“业”移“人”,力争在欠发达地区走出一条“以城带乡、乡村联动、一体发展”地方特色新型城镇化道路。

  专家点评

  王思敬:中国工程院院士、中国岩石力学与工程学会理事长、国际工程地质与环境学会理事长
 
  王秉忱:国务院资深参事、中国国际城市化发展战略研究委员会副主任

  牛凤瑞:中国城市经济学会副会长

  Thomas Hart:中欧“智能城市”伙伴关系项目首席专家、协调员 

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  王思敬:房寺镇案例是新农村建设的典型

  城镇化是我们这一代人所面临的一个最伟大的事业,它把城市和农村融合在一起,它标志着人类文明走向了新的里程。中国为数众多的城镇曾经都有很好的规划和建设,并有着浓厚的文化与经济底蕴,例如北京、西安、南京等城市都是经过周密的规划后建设的,其功能也非常完善;此外,我们也有温馨、和谐的农村小镇,如大家熟知的乌镇等。然而,由于历史原因,现在我们的农村、乡镇出现了贫穷落后的状况,与大城市形成了强烈反差,所以我们一方面要建设和改造老的城市,建设宜居城市,同时也要进行新农村建设。房寺镇的案例给我们提供了一个很好的补充,值得我们学习和借鉴,他们在建设中把握了准确定位、科学规划、园区协调发展的原则,称得上是建设新型农村的典型。

  中国人几千年来都有一个美好的梦想,就是安居乐业,现在我们搞新型城镇化建设,其核心思想就是怎样让我们的农民在这里安居乐业。总体而言,建设一个宜居的城镇,首先要有优良的生态环境、和谐的公共服务、优良的文化教育设施。同时,新型城镇化还要有广泛的就业和创业环境,这里涉及到的一个是社区,另外就是工业区和农业区,这三个区是构成房寺镇将来发展的内在驱动力,一定要将它们建设好。这样,如果居民深爱上这个城镇,那么即使他已经在别处生活,也有可能在离家几十年后再从外地游走回来,就像我自己,虽已80多岁,但还是会经常回想起在私塾念书的时候,回想起我们农村的池塘、小山。

  对于房寺镇我还有几点建议:第一,在城镇产业结构方面应将本地的资源、环境和传统特色产业相结合,这样就能对生态产业、特色产业以及第三产业给予足够的重视。第二,应注意引入优质的居住条件。据我所知,德州地区的地下水可能会引起很多问题,因此要使水质和水源得到保障。此外,环境职能问题,如洪涝、干旱、盐碱土等问题都值得高度重视。这些问题在我们还没有将这里建成安居乐业的地方之前,就应该有统筹的考虑。
最后,我衷心祝愿房寺镇能取得更大成功,作出更大贡献!

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  王秉忱:房寺镇案例有示范意义

  高锐镇长关于房寺镇新型城镇化建设的报告很精彩,同时王思敬院士也提出了很有针对性的建议,对此我感触很深:将房寺镇作为推进新型城镇化的典型,确实具有示范意义。房寺镇的案例中总结了五条发展策略,分别是“准确定位,科学规划”、“上大工业,夯实基础”、“以人为本,聚集要素”、“完善配套,优化管理”、“择优选强,建设园区”,我认为在这五条经验里,“准确定位、科学规划”是最为至关重要的一点,因为高起点、高标准、严要求的规划对后期的建设以及招商引资等工作都会起到非常重要的辅助作用。

  据我所知,山东省在经济建设中所采取的很多措施,都是从高标准的规划入手的,这非常令人称道。我是做地质学研究的,曾经参加过很多与山东省有关的工作,张高丽同志任山东省委书记时,曾提出要恢复济南“泉城”的目标,那时我带着几位参事进行调研,写了关于这方面的建议。去年我曾经考察过山东省金乡县进行的生态建设工作,他们下了很大力气,很成功,我还专门将他们的材料总结后进行了发表。因此,如果具体谈到对于房寺镇的发展建议,我从自己的专业角度给出两点意见,一是要着力解决水资源的问题,二是要尤其关注生态建设问题。

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  牛凤瑞:房寺镇案例对推动农村现代化有普遍意义

  今天我们看到的这个案例是农村现代化的典型,农村现代化的动力在哪儿?城镇化在这一点上的表现是最突出的,所以我说这具有典型意义。世界上没有两片完全相同的树叶,房寺镇的典型经验不可复制,但它提供的基本经验,工业化和城镇化推动的农村现代化模式,是具有普遍意义的。基于这一点,根据我的专业,我提出两个指导思想与大家一起讨论。

  第一,今天峰会的主题是新型城镇化与土地利用。什么叫城市?城市是人口和产业在一定空间上高度的、大规模聚集的社会形态,城市与农村是相对应的。一直以来我们的口号都是“农村城市化”,这其实是不准确的,严格意义上应该叫“农村现代化”,因为如果农村发展成为城市,那它就是城市而不应叫做农村了。怎样去理解农村工业化?我个人认为,农村工业化的实质就是农村为工业化提供土地。如果农村的工业成了规模,经过城镇化和工业化的良性互动,形成了城市,那就是另外一个概念了。那么何为城市化?城市化的本质是农村人口向城市大规模聚集的过程,是农村人口变为城市人口、农村人口转型转岗迁移融入城市的过程。我们现在所提倡的新型城镇化,我个人认为其最重要的内涵就是“以城带乡”,城乡居民公平地分享城市化的成果。

  “以城带乡”的前提是什么?是城市的强大,城市的率先发展,城乡居民公平分享城市化的成果,而这里的乡村居民不仅包括被征地拆迁的居民,也包括那些远离城郊的居民。以往我们一发展工业化就必然带来农村的污染问题,但现在不应是这样,我们的城乡都要发展。因此我有一个结论,想要获得较高的生活水平,让城乡居民享受同等的收入,那么在城市的消费就要比在农村更节约,因为集中居住使我们提高了公共基础设施的投资效率,人们的社会水平也自然得到了相应提升,这是我讲的第一个思想。

  第二,土地问题。土地制度是我们的基本制度,中国的土地制度是“城乡二元体制”,但我们的目标是“城乡一体化”,这两者是有矛盾的,我们现在还没有将怎样解决这一问题提到议事日程上来。中国的城市化目前正处在土地结构大变革时期,城市化用地扩张既伴随着农村用地被占用,又伴随着土地利用结构和土地收益利益的重构以及土地收益的分配等核心问题。在土地利用问题上,我们既面临资源的稀缺,又面临制度、政策上的约束,例如土地的二元制度,增减挂钩的用地政策等,都是土地政策上的问题。在土地利益问题上,城市化用地的增量与农村建设用地存在后者大于前者的置换关系,在这一问题上,房寺镇的做法值得我们实践。但现实问题是,我们的城市化政策滞后,我们并没有实现空间置换的政策,因此城市化用地要集约利用,既要满足合理的城市化用地,又不能对中国的粮食安全构成任何威胁。现在有一种提法叫“农村集体土地入市”,对此我曾发表过一些不同意见,我在这里再次提醒大家,如果农村集体土地入市了,那么接下来我们城市现有的一元土地制度将会变成二元土地制度。现在的城市社会是二元结构——市民和农民工,如果农村集体土地入市,那么接下来在市民化问题还没有解决的情况下,将出现城市社会的三元结构问题,即传统的市民、农民工和拥有土地产权的人。

  此外,我们可能还会面临很多风险。首先,我们处在一个社会结构大变动时期,农村集体作为一个区域性的社区,其成员的资质认定问题时时都在困扰着我们;同时,农村人口正在大量减少,每一个家庭的成员也都在发生着变化,婚丧嫁娶、生老病死,这都是管理的难点。第二个风险是村级干部的道德风险。第三个风险是集体资产经营的市场风险。这几个风险加起来使我们对待农村土地问题要尤其慎重。

  Thomas Hart:智能城市让人们体验更美好的生活

  今天我是以一个智能城市专家的身份来参加这次会议的。从我的专业出发,我想说,不管你是来自地方政府还是国家级政府,都要谨记:无论什么样的地区层级,都能把居民的生活环境变得更加智能化。智慧城市这个新鲜词汇之所以流行,就在于它能解决新型城镇化中所有大家刚刚提到的问题,并为人们带来更多的社会福利和更好的生活状态。

  无论是中央政府还是地方政府都需要思考一个问题:我们的居民到底想生活在一个什么样的环境里?从不同的层面而言,这个概念理解起来是不一样的。例如在欧洲,由于其城市化发展迅速,城市人口众多,因此所遇到的问题和出现的状况与中国目前的情况有所不同。在过去这些年里,由于城市化的发展,欧洲城市人口增加了35%,且各方面城市化资源也以更大百分数的比例在不断增长,其面临的问题不在于从乡村迁徙到城市的居民们想要的是什么,而在于他们可以在城市化发展中为自己、为整个城市化、为社会创造什么。在这一过程中,政府扮演了非常重要的角色,需要把社会服务与公共服务的职能变得更加全面、更加具体化,让人们能够在城市的各个角落都享受到方便的生活与服务,例如就医、教育甚至娱乐等等。

  作为决策者,作为城市化工作者,对于上述的发展,可以从两个层面进行思考。第一,满足人们的需求,从城市中心不断向郊区辐射,一点点扩大公众服务范围。政府可以通过高科技或电子政府办公的方式,帮助市民过上更好的生活;同时,通过建设学校、幼儿园、医院等公共服务设施,让人们享受公共服务。如果决策者不采取从市中心向外围辐射的发展方式,也可以把市中心变得更加吸引人,让居民更愿意到市中心来,就如同刚刚在里昂的例子中所讲到的内容一样。此外,以我的祖国——德国为例,有一个非常重要的特点,就是市民不必去市中心享受高科技资源,在宜居的乡村环境同样可以享受WIFI,通过高科技去远程遥控或远程工作,这让人们的生活变得更加方便,这就是我所提到的智能城市。

  智能城市建设需要政府给予大力支持,例如,加强基础设施建设、加强高科技发展,这样,从市中心到郊区,人们都能享受到便捷的资源。而要想做到这一点,政府绝不能单枪匹马,首先要了解居民到底想要在一个什么样的环境下生存。其次,要与所有的利益相关者、产业,甚至城市周边的其他临近地区政府合作,使基础设施建设更加完善,竭尽全力创造这样的生活环境。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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