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首页 >> 2015第五期 >> 郭光磊:推进首都新型城镇化及集体建设用地集约利用的几点思考

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郭光磊:北京市农村经济研究中心主任、北京市城郊经济研究会会长

  尊敬的各位领导、专家学者:

  大家上午好!首先,我谨代表北京市城郊经济研究会,向长期以来对首都“三农”研究工作给予关心、关怀和支持的各位领导、各位专家学者表示衷心的感谢。按照会议议题要求,我就推进首都新型城镇化建设与土地利用作一简要介绍,与大家交流探讨。

  城镇化是土地、劳动、资本等生产要素从传统农业向制造业和服务业转移,以提高资源要素配置效率的过程,但土地要素与其他两个要素不同,具有不可移动性特征,因此,城镇化也可以看成是人地关系的优化调整过程。在这个过程中,土地开发利用成为新型城镇化的核心。党的十八届三中全会提出“完善城镇化健康发展体制机制,坚持走中国特色新型城镇化道路”、“建立城乡统一的建设用地市场”。 去年年初,习近平总书记在北京考察时的重要讲话,为我们推进首都新型城镇化建设工作指明了前进方向。2015年北京市政府工作报告提出要“多层级推进新型城镇化,形成多点支撑、均衡协调的城市发展格局。扩大‘一绿’地区城市化建设试点,抓好‘二绿’地区统筹城乡建设用地试点工作”。推进首都新型城镇化进程,集约节约利用集体建设用地,对于北京率先形成城乡发展一体化新格局,实现均衡协调发展具有重大现实意义。

  一、土地开发模式转型是新型城镇化道路的核心

  理解新型城镇化,首先要对传统城镇化的旧机制进行较全面的剖析,认识土地要素在其深层次链条传导机制中的核心作用。我们对传统城镇化进行了反思和总结,提出了新型城镇化的三个核心理念。

  首先,从战略目标层面看,传统城镇化的基本逻辑是尽量压低城镇化成本,加快发展,新型城镇化则是要统筹城乡,实现均衡发展。传统城镇化条件下,通过“甩包袱”方式降低城镇化的经济成本,遗留了大量社会成本,积累了越来越严重的结构性问题。在土地开发环节,低成本的传统城镇化集中体现在:一是土地开发挑肥拣瘦。开发商首先选择容易开发、区位条件好的地块,尽量缩小代拆代建范围,甩下一些边角地,即“吃肉吐骨头”;二是补偿水平低。为加快项目建设的进度,尽量降低安置成本、土地补偿、拆迁成本,农民利益难以得到有效保障。北京市16号文时期,往往是得到人均3—5万元补偿后自谋职业,由于就业不稳定积累了大量的社会遗留问题。为此,2004年出台了148号文,提出“逢征必转、逢转必保”,有效提高了农民的补偿和保障水平,但仍然只能解决涉及征地地区的部分农民群体的问题;三是安置方式缺乏长久考虑。一次性的征地拆迁,农民集中上楼,但产业用地无法保障,使农民缺乏长期发展利益依托。走新型城镇化道路的基本逻辑就是要实现土地平权,实现各方面利益关系的平衡,既要看到农民短期利益,又要看到长期利益,既要保护农民局部利益,也要统筹农民整体利益。关键一招是在土地开发过程中,把农民和产业捆绑在一起,变“杀鸡取蛋”为“保鸡生蛋”,让农民有可持续的集体产业支撑,实现农民城镇化进程中的利益依托,促进农村社会结构稳步和谐转型。

  第二,从基本特征层面上看,传统城镇化是分割式发展,新型城镇化要整体规划,顶层设计。传统城镇化存在政府主导、外延增长、GDP导向等特征,但最基本特征是分割式发展,集中表现在城乡之间、地区之间、部门之间的相互分割。城中村就是这种分割发展方式产生的典型代表。具体体现为:一是空间分割。其实质是规划制约。长期以来,城乡规划二元分割,农村缺乏规划支撑。如产业园区或房地产开发不能带动周边旧村改造,白地开发上市了,旧村还没有拆;大型交通基础设施建设只管直接占用的地区,不管相邻边角地,放弃了代拆代建的义务;甚至一些道路交通建设导致附近村庄排水不畅,引发雨水倒灌。二是产业分割。产业园区封闭运行,与周边村的集体产业发展不能有效整合与衔接,园内园外两重天。三是体制分割。项目越来越大,土地资源越来越少,需要集中优化资源配置。但是,“村自为战”的小核算体制导致土地利用的碎片化,影响了资源的集中优化配置。四是政策分割。政出多门,目标不一致,机制不健全,规划蓝图难以实施。如集体土地建设园区里的房产证、三高企业改造、农民小产权房治理、平原造林后期维护机制等,政策机制上缺乏顶层设计。再如148号令也只是部分转居,部分社保成本打入一级开发成本,一些农民将来也无法转居。朝阳区金盏乡一些村宅基地都拆了,也不能实现整建制转居。特别是城乡二元土地制度下,集体建设用地集约利用缺乏制度政策支撑,成为法外之地,滋生低端产业。新型城镇化则是整体规划,统筹发展,实现城乡之间、地区之间、部门之间的空间统筹、产业统筹、体制统筹与政策统筹。

  第三,从运行机制层面看,传统城镇化主要是依靠“三重软约束”,透支未来发展空间,新型城镇化追求硬约束条件下的可持续的城镇化。传统城镇化运行机制集中体现在“三重软约束”:一是预算软约束,如通过城投公司等政府融资平台实现银行信贷支持、降低拆迁成本、转居成本等;二是市场软约束,如政府垄断供地市场,集体土地被排除在规范供给渠道之外,造成结构性的供给紧张,土地市场约束变软;三是资源软约束。为了缓解人口资源环境矛盾,规划建设用地指标短缺成为各地面临的普遍问题,形成了资源约束的紧箍咒。然而,一些地区为保障新城或重大项目建设进度,通过转移其他地区指标来满足本地区发展的需要,软化了资源约束。规划指标即发展权的空间转移导致一些乡镇一半以上村都在规划绿地上。但这些地区的农民就业、社保、上楼问题没有得到有效解决,集体土地出租的企业厂房无法进行升级改造,旧村住宅也无法改造更新。随着农民财产意识的觉醒,征地拆迁成本快速提升,预算约束的刚性会不断加强。随着集体经营性建设用地、农地和宅基地制度的不断规范完善,集体土地入市是大势所趋,也将导致土地供给市场约束不断加强。而生态功能定位的逐步强化,特别是对农民发展权保障的不断强化,也会使得资源约束条件不断加强。因此,传统城镇化的运行机制注定是难以持续的。新型城镇化的核心机制是提高资源配置效率,实现地尽其力,以推进物质文明,通过涨价归公,实现地利共享,推进社会转型与精神文明,“以增(规划指标)促减(人地现状规模),减地还绿”,缓解人口资源环境矛盾,推进生态文明,走均衡协调可持续的发展道路。条件是发挥市场对资源配置的决定性作用,由“三重软约束”变为“三重硬约束”,形成有效的预算约束、市场约束和资源约束。

  二、“乡镇统筹、规划审批、产权颁证、抵押融资”是集体建设用地集约利用的四个节点

  推进首都新型城镇化进程,统筹集约利用集体经营性建设用地是关键一招。目前,已经取得了一些重要的典型经验,如卢沟桥乡C9地块开发、大兴区西红门镇工业大院整体改造、海淀区东升乡科技园区、旧宫镇联村联营片区统筹开发等。这些典型案例在实践层面,具有四个共同的节点:

  第一,乡镇统筹,农民主体。该项工作主要涉及经管部门,立足于大都市规划特点,通过乡镇统筹,改变过去“村村点火”的发展方式,实现均衡发展。主要包括两个方面:一是政府统筹,主要涉及规划引领,方案审批工作;二是联社统筹,主要是通过再造农民组织主体与资产资源经营机制,实现利益关系的统筹,深化乡级产权制度改革、建立乡联社,搭建乡镇统筹利用集体经营性建设用地平台,发挥好农民的主体作用。西红门镇27个工业大院总共10平方公里,分散在各个村,现在集约后变成5个区。不可能27个村给27个工业小区,单独配污水处理厂、变电站,要鼓励集约利用,把空间优化。近10平方公里的工业大院通过优化调整,腾退近8平方公里土地用于还原城市绿地,集约利用2平方公里土地用于发展产业。但是这就打破了传统的“村自为战”的发展体制,需要农民主体再造,形成乡镇统筹发展的新体制。为此,西红门成立了由27个村组成的联营公司,统筹2平方公里土地产生的收益分配。

  第二,规划调整,政府审批。该项工作主要涉及规划部门,“政府许可,才能市场认可”。通过加强集体土地集约利用项目审批的方式,提升集体土地对高端资源的吸引力,解决过去由于缺乏政府认可导致的农民市场地位缺失问题。大兴区旧宫镇在南街片区四个村开展乡镇统筹利用集体建设用地,实现工业大院改造升级。南街一村、南街二村、南街三村和南街四村统筹集约利用由于拆违还绿获得的新增土地规划指标,建设电商谷项目,共计拆除占地274公顷,建筑面积275万平方米的工业大院,规划建设用地48公顷,占拆除面积的18%,剩余82%的面积实现规划还绿,地上建筑面积88万平方米,占总拆除面积的32%。

  第三,产权颁证,房地分离。该项工作主要涉及国土与住建部门,目的是保障农民对集体土地的所有权和使用权,盘活地上建筑房产,通过与社会资本股权合作方式,吸纳高端资源进入,推进产业升级改造。国土局专门为大兴西红门、旧宫试点出台了颁证政策。旧宫镇先将集体建设用地所有权证、集体建设用地使用权证颁发到项目所在地南街一村、四村,然后再通过产权变更,将集体建设用地使用权证登记到镇级联营公司名下。然后,实现房地分离。村集体和联营公司分别拥有集体建设用地的所有权和使用权,地上商业设施由投资商施工建设和经营,房产产权归投资商。联营公司获得15万平方米虚拟房产的未来收益,并设定年保底租金5000万元,四个村2500名集体经济组织成员年保底分红2万元。

  第四,银行认可,抵押融资。该项工作主要涉及金融部门。通过银行等金融部门的认可,集体土地上的房屋以未来预期收益进行抵押融资,破解试点项目资金平衡问题,让农民得到完全的市场地位。海淀区东升镇的中关村东升科技园成立于2012年7月31日,规划面积3.78平方公里,总建筑面积约300万平方米,由北京东升博展投资管理有限公司投资开发管理。2013年9月正式取得由市住建委备案、区建委颁发的北京首批集体建设用地房屋所有权证。为实现房产证抵押融资,多次与相关金融部门协商,把持有国有房产证的锦秋国际大厦和园区内持有集体建设用地房产证的11栋房产捆绑在一起,进行整体抵押,其中,锦秋国际大厦评估价值为7亿元;园区内11栋房产评估价值为3亿元。由民生银行落实经营性物业贷款5亿元,期限为10年,分期到位,利率在标准利率基础上上浮10%。目前,已经到位资金2.2亿元,主要用于清偿银行贷款以及物业经营。

  各位领导、专家学者,以上是我对首都新型城镇化及集体建设用地集约利用的几点思考,不当之处,请大家批评指正,谢谢大家!

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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