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首页 >> 2017第八期 >> PPP助力特色小镇公共服务体系建设

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  本期顾问:孙 洁

  身份:中国国际城市化发展战略研究委员会委员、PPP领域著名学者、中国财政科学研究院研究员、管理学博士;中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会秘书长;亚洲开发银行PPP专家;中国社会组织促进会专家委员会委员;北京市社会组织建设与发展委员会委员,在多所高校任兼职教授。

  成就:其博士论文《城市基础设施公私合作管理模式研究》首次提出PPP管理模式。2002年以来一直从事PPP研究工作,其撰写的著作、论文、组织参与的国家课题和科研项目为我国PPP模式的发展贡献良多,著有近二十多篇PPP国家级研究报告,并曾荣获钱学森城市学金奖提名奖。

  提问一:PPP是什么?特色小镇建设应用PPP模式可行吗?

  孙洁:PPP(Public-Private Partnership),又称PPP模式,PPP是指政府公共部门通过社会资本(民营部门)高效完成和实现政府公共部门这一组织的目标,从而达到实现政府公共部门的职能。财政部2014年76号文将PPP翻译为政府和社会资本合作,央企和国企都可以作为社会资本参与。它作为公共基础设施中的一种项目运作模式,在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

  PPP模式追溯起来源远流长,上世纪80年代有个BOT,即建设-运营-移交,它是一种项目融资工具,后来经过不断演变,项目融资工具的方式也在不断增多,人们把PPP也作为了一种项目融资工具。平时有人会讲,PPP就是BOT的升级版这种说法,这些都是不正确的叫法。现在我们所说的PPP是政府的一种新的管理手段、新的管理工具。现在的PPP模式已经不仅仅只是融资手段,融资只是其中的一个方面,需要资金,由企业来融资,除了融资,还需要建设、运营、管理,通常整个过程都由社会资本来进行,更多地增加了市场化的运营,增加了项目的活力性。但PPP模式出发点是在基于满足政府处理公共需求基础上的,不能光考虑获利而不能满足公共服务需求。PPP除了是一种管理模式外,它也是政府和社会资本合作的一个总称,包含有诸多形式,国务院42号文件中明确了四种形式:BOT、TOT、ROT和BOO。

  简单而言,就是政府要做一件事情,但是自己做不了,所以找企业来帮着干。比如基础设施投资、基本公共服务的提供,这些都是政府要做的,一般商业性质的活动就不属于政府要做的了,比如建高尔夫球场、建电视机厂等,这些属于市场化行为。归根结蒂,政府要修路、要架桥、要处理污水、要进行垃圾处理等,都属于PPP的范围。

  类似于住房,比如我们买房,一下子交纳几十万元、几百万元,可能一时拿不出来,国家就出台了政策,叫按揭贷款。先让人能够住上房子,后续再慢慢还款,每个月还清一些。实际上PPP模式也需要这个原理,政府想要干什么干不了,要贷款,债务太高了,不让发债,那怎么办?企业有钱或者通过企业贷款先把项目实施起来,然后再每年还钱,时间在十年至三十年之间还清都可以。在此过程当中,项目会有一些收益,产生收益之后,政府负担给企业的钱就少了,如果项目无法产生收益,那也没关系,政府会给企业钱。就是这样的一种方式。

  目前,特色小(城)镇是推进供给侧结构性改革的重要平台,是深入推进新型城镇化、辐射带动新农村建设的重要抓手。国家对特色小镇建设的支持力度与日俱增,住建部也于日前将拟公布的全国第二批特色小镇名单进行了公示,拟将北京市怀柔区雁栖镇等276个镇认定为第二批全国特色小镇。PPP模式应用于特色小镇的建设过程是切实可行的,PPP模式作为对特色小镇建设融资和运营管理的一个重要补充,将发挥越来越重要的作用。

  提问二:据您看,特色小镇建设如何应用PPP模式?前景如何?

  孙洁:应用PPP模式进行特色小镇建设,首先要理清思路。特色小镇的建设是国家重点推进的一个项目,对改善居住生态环境有一系列的要求,如同国务院提出的新型城镇化建设一样,特色小镇在建设过程中需要大量的投资,投资分为两部分:

  一部分作为商业开发解决居住以及特色引入的问题。特色小镇如陶瓷小镇、音乐小镇、基金小镇、金融小镇等,我认为,小镇的特色应该基于地方原有特色的基础上进行市场化的商业开发,才能更好地突出特色。

  另一部分,在这些特色小镇建设过程当中,除了它自己能够进行的商业开发,能够赚钱的部分和解决居住的部分,道路建设、综合管廊、污水处理、垃圾处理等基础设施建设包括医院等公共服务的提供等等,凡属于政府职能范围的内容,都可以采用PPP模式。

  总体而言,特色小镇是一个综合性的建设过程,包括住宅等一系列的商业开发,还包括一些基础设施建设,PPP模式主要涉及到政府应该承担的一些职责,如果涉及商业开发就不属于PPP模式范围内。所以,要首先理清在特色小镇建设中,政府的职能有哪些,什么是特色小镇,特色小镇里政府应该承担哪些责任,在这个过程中政府参与行不行,有哪些约束。

  目前,关于特色小镇建设应用PPP模式的讨论有很多,但我还没具体接触过这方面的案例,一些宣称利用PPP模式建设特色小镇的项目真假难辨,一定要根据PPP模式的应用范围,加以甄别。据我看,特色小镇建设应用PPP模式的项目还不多,但其潜力有待挖掘,前景也甚为广阔。

  关于如何通过PPP模式参与特色小镇建设,实际上,现有的PPP法律、政策等已经比较完善,PPP模式已经步入正轨。

  十八届三中全会《决定》提出,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。在全面深化改革、财政收支矛盾突出、社会资本充裕但难以进入公共领域的背景下,政府力推PPP模式。2014年10月24日,李克强总理召开国务院常务会议,表态积极推广PPP模式。继国务院办公厅转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,即42号文之后,财政部陆续出台了多项相关政策,其中包括:《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》、财政部印发《PPP项目合同指南(试行)》要求规范PPP合同管理、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知、关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知、关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知、关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知、关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知、关于印发《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知,其他各职能部门也纷纷推出相应政策加以响应。一系列政策的颁布与实施,以及正在进行中的PPP条例的意见征集,首先从政策和立法的角度保证了PPP的规范性。政策的支持与指导,为特色小镇建设应用PPP模式提供了理论依据。

  PPP是政府与社会资本合作的一种方式,社会资本包括央企、国企、私营企业和民营资本。一方面因为国企、央企实力较强,另一个方面因为选择国企、央企可以规避一些风险,同时,私营企业、民营资本进入PPP项目也担心政府不守约,面临 “新官不理旧账”等风险,所以,目前PPP项目主要以政府与央企、国企合作为主。由于国家的政策支持与推动,如东方园林、做污水处理的碧水源等实力较强的上市公司民营企业也参与到了PPP项目中。

  未来,相信会有更多的私营企业和民营资本在政策利好的条件下,乘着特色小镇建设的政策春风,将逐步参与到应用PPP模式建设特色小镇的项目中来。

  提问三:特色小镇应用PPP模式的关键点与难点是什么?

  孙洁:特色小镇的开发,有私营部门参与才有活力,以PPP模式开发出的特色是否突出,进而产生收益,这个问题十分关键。PPP模式运用到特色小镇上所面临的风险就是收益问题。

  财政部等部门给予PPP项目的资金支持很少,只有几百万元奖励性的基金,多以鼓励为主。但是,财政部为推广PPP单独设立了一支基金,中国政企合作基金,总规模达1800亿元,主要为规范的PPP模式提供资本金支持。

  在国家财政补贴整体较少的情况下,如何保证企业在PPP项目中的收益?其中包括两个方面:1、不能收费的PPP项目,则由政府保证社会资本的收益,即政府付费。2、在国家政策允许的条件下,可以进行收费的就由企业进行收费作为盈利。但收费不足,达不到企业盈利基本要求的,政府就要给予补贴。PPP项目的基本盈利原则是:盈利而不暴利——既要保证企业的盈利性,又不能产生暴利。政府在其中主要起到一个调控和管理的作用。

  PPP项目的具体过程是这样的,政府会通过PPP项目政府采购的方式选择一个合伙人。政府从中选择一个相对优势且能够帮助政府解决更多问题的企业成为合伙人。这个选择的过程是公开透明的,是以合同的方式公开进行招投标,项目的招投标以及项目的进展状况都可以在财政部政府和社会资本合作中心即财政部PPP中心的网站上向老百姓公示,尽可能地避免利用PPP项目营私等问题的发生。PPP项目招投标以及实施过程一旦违规,国家查处之后就会有处分,会有一些后续的措施来规避以保障PPP项目的公平公开公正。同时,为了避免政府后续支付的费用过高,担负不起给企业补贴盈利的费用,前期会有一项PPP项目的财政承受能力论证的政策为其提供保障。PPP项目的财政承受能力论证,就是规定政府用于PPP项目的支付不能超过一般公共预算支出的10%。比如一个县要建5个PPP项目,在这个建设过程当中,每个项目政府的支出加在一起,每年不能超过政府一般公共预算支出的10%,用这样一个限制,规避了政府在PPP项目中的债务风险。目前,PPP模式已经非常完善,后续的保障措施也都很健全,财政部已经组织了三批PPP示范项目,现在正在征集第四批,PPP模式的推进正在稳步进行。

  特色小镇建设中基于政府职能的部分,都可以应用PPP模式为其助力。比如特色小镇的教育建设方面,PPP模式下企业建教学楼,建好后交付学校使用,学校给企业付费,以前是盖好房子就付费,现在变成十年或者二十年付费。时间的延伸是有好处的,一是学校的支付能力更强了,可以慢慢还,不需要马上就支付。另外,房子出现问题企业要进行承担,比如豆腐渣工程,学校就可以不去付费,政府也会进行监督,如果房屋使用时出现问题,企业就要免费维护。这样就形成了约束,保障了质量。

  所以,PPP模式将在特色小镇的建设应用中发挥更多优势,PPP模式将为特色小镇公共服务体系建设保驾护航。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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