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首页 >> 2017第九、十期 >> 城市化与抢人大战

  2016年,中国大陆人口13.8亿人,仍是全球人口最多的国家。中国缺人吗?答案显然是否定的。京沪祭出的“赶人”政策,似乎也在印证着这个毋庸置疑的事实。然而,一场前所未有的“抢人大战”却正在中国大地上展开:2月,多地再现“用工荒”,各地使出浑身解数吸引人才;近期,武汉、长沙、成都、济南等多个省会城市或重点城市打响“抢人大战”,送户口、送钱、甚至送房等堪称大手笔的抢人政策,高调激烈。

  城市之间赶人与抢人的背后折射了当前中国城市化发展进程中哪些深层次原因?“抢人大战”因何而起?在绝大多数各级政府仍然把人看成负担,而不是城市发展动力的今天,限制人口规模的思想遍布各种公共政策的制定。人口,是资源还是负担?

  现象:赶人VS抢人、留人

  2014年以后,北京、上海相继收紧了赋予非户籍常住人口的权利或福利,采用以学控人(通过限制接受教育来控制外来人口)、以房控人等手段控制外来人口。北京昌平等区进一步将目标明确为降低外来人口在常住人口中的比例,上海逐年提高外来人口子女接受义务教育的门槛。

  数据显示,2015年末,上海常住外来人口数减少14.77万人,是上海15年来首次出现常住外来人口负增长的情况。2016年,北京常住外来人口减少15.1万,是18年来首次减少。专家认为,外来常住人口减少说明北京、上海人口调控政策取得了成效。此外,2016年,北京、上海相继提出2020年人口控制总量分别是2200万人、2500万人。

  北京工业大学人文社会科学院教授李君甫表示,由于今年北京市人口调控政策力度很大,常住人口减少有可能在今年发生。

  京沪在淡定“赶人”,深圳及二线城市却在积极抢人。

  根据2017年第一季度中国城市研究报告,人口吸引力城市排名前十的城市是:深圳、北京、广州、上海、东莞、重庆、苏州、成都、杭州、郑州。

  其中,深圳的户籍人口增长最为迅猛。根据深圳统计局公布的2015年“统计公报”,截至2015年末,深圳的户籍人口是355万,但2016年达到了404.8万人。也就是说,2016年深圳增加了接近50万户籍人口,增幅达到了惊人的14%!这一现象也被认为是展示了中国城镇化的奇观:一个特大城市,一年就可以吸干一个50万中等城市的全部人口!

  对此,中国国际城市化发展战略研究委员会副主任李津逵的解释是:对于广大非户籍人口的“低福利”条件,人们竟然甘愿接受,不符合寻常的道理。他们看重深圳的是什么?是深圳给每一个前来者以公平对待和选择自由,他们相信依靠自己的力量可以打拼出一个新的前途。而当这样的人口组成了一个近两千万人的超大城市,就更加公平和自由,什么人间奇迹不可能发生?

  此外,广州、武汉、郑州、成都、长沙等重点城市近年来每年流入人口也在20—50万左右。并且今年以来,以武汉、成都、长沙、西安、济南、南京、杭州、郑州、青岛、厦门、天津、重庆等为代表的二线城市,全面降低落户门槛、租房购房补贴等各种“招才利器”颇为引人注目。事实证明,对人才的吸引是成功的。根据智联招聘发布的调研报告,2017届大学应届毕业生签约这些城市的比例与北京、上海、广州、深圳四城持平。此外,这些毕业生中希望到除一线城市就业的比例达到37.5%,高于希望到一线城市就业的29.9%。

  特大城市人口“溢出”,让一些二线城市迎来承接一部分大城市转移人口的利好,而东北及一些中小城市却处于难以承受之重的尴尬,由于人口的净流出正在面临“人荒”。

  有分析认为,2014年以来,全国房地产市场分化严重,其背景就是三四线城市缺乏人气,人口规模形成不了经济集聚效应,缺乏就业机会和薪酬上涨空间,人口外流让房价失去支撑。对想流动的人口来说,在这些地区落户缺乏吸引力,还可能会有损失(农村的土地和“新农合”的参保权利等)。

  广西北海市中心城区常住人口估算在70万以上,根据规划到2030年中心城区要达到145万人。“最大的困难是人从哪里来”。北海市建设部门有关负责人说,北海2015年人口增长率超过1.5%,尽管当地放宽了落户限制,加快农业转移人口市民化,但2015年落户人数仅为6749人。

  事实上,一些地方不仅面临引进人口难,还处于人口净流出的“失血”状态。福建省沙县建设局相关负责人介绍,按照规划到2030年沙县城关人口要达到29万人。“现在四分之一的人口都外出从事小吃行业,人口不净流出就不错了。”

  《国家新型城镇化报告2015》也显示,中国农民工流向地市级以上的占70%以上,而流向小城镇的不到10%。

  近两年,东北人口外流让“东北经济失速”、“断崖式下跌”、“逃离东北”等关键词在网络上热闹起来。从19世纪后期到20世纪80年代,东北多数时候都是人口净流入地区,充足的人口资源使东北在1945年成为亚洲最发达的地区,并在1949年后成为“中国工业的摇篮”。然而2015年1月3日,英国《经济学人》在一篇题为《东北再度告急》的文章中认为,东北地区面临严峻恶化的人口形势是经济失速的重要原因之一,其中引用国内某大学的一项研究结果指出,东北地区净流出200万劳动力。由于此数据是对比第五次全国人口普查数据和第六次全国人口普查数据得出的结果,即10年间总共流出200万人口,平均每年在20万人左右。

  吉林大学东北亚研究院提供的一份研究报告也显示,根据全国第五次人口普查和第六次人口普查结果,辽宁省保持人口净迁入发展态势,并略有增长,而吉林、黑龙江两省人口呈净迁出态势,且规模扩大明显。从整体来看,2010年时东北地区人口净迁出数量达到219万人,相当于2000年的5倍;从增长幅度来看,吉林省和黑龙江省人口净迁出分别增长2倍和2倍。
这个曾经辉煌的地区留不住人了。

  即使如此,一些地方超前规划的新城建设仍在如火如荼地进行。据国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心调查显示,据不完全统计,截至2016年5月,全国县及县以上的新城新区数量3500多个。国家行政学院教授汪玉凯表示,中国人口的生育高峰已经过去,即便全面放开二胎,人口增速不会出现大幅上涨,城镇化的主要增量来源于进城农村转移人口。考虑进城意愿、落户能力等多方面因素,预期到2020年城镇落户的农业转移人口占进城农村人口的1/3左右,“规划3500多个新城新区,谁来住?人从哪里来?”

  背后:经济是人口流动的主要因素

  从古至今,人的流动性活动一直在发生。古有人类“逐水草而居”,后有“闯关东”洪流,今天更不缺“逐梦而居,逐利而动”的人。随着经济全球化、中国城市化的发展,人口流动已经逐渐成为现代人的一种生活方式。国家卫计委预计,到2030年中国流动人口将逾3亿。在大规模人口流动的背后,则是各地经济发展的不平衡。国家统计局报告也表明,经济是造成我国人口流动的主要因素。

  以北京为例,尽管北京在疏解人口方面采取了地铁涨价、清理群租房、非京籍入学条件收紧、北京高校毕业落户标准越来越高,大型批发市场搬迁、整治“穿墙打洞”等等一系列举措,然而一群又一群的外地人还是前仆后继地来到北京就业,赶都赶不走。其实,原因很简单,因为在这儿能挣到钱,回到老家挣不到那么多。

  一组数据显示,北京常住外来人口65.7%来自河北、河南、山东、安徽、黑龙江、湖北和四川。

  主要来源地人均GDP普遍低于北京人均GDP,其中河北、河南只有北京的不到三四成,差距最小的山东达到北京的六成左右。

  主要来源地人均可支配收入均达不到北京的一半水平,河北、河南只有不到三四成。这巨大的收入差距说明了为什么北京对于外来人口有如此大的吸引力。北京与外来人口来源地在高新技术产业就业机会上的差距同样较大。

  北京15026家高新企业为138.5万人提供了就业机会。而主要外来人口来源地中,河北省会石家庄和河南省会郑州均处于绝对劣势。

  在人均储蓄余额的比较当中,北京人的年储蓄余额为17.8万元,而石家庄和郑州,分别只有北京的27%和40%,虽然北京消费水平非常高,然而北京还是最存得了攒得到钱的城市。

  以上数据也是这个城市“蚁族”、“鼠族”、“井底人”存在的最好注解。

  “人口流动的决定因素是经济因素,就业发展机会和收入水平等都会影响到人口的流动。”吉林大学东北亚研究院人口、资源与环境研究所的副教授侯建明也认为,东北地区的就业岗位少、收入水平低是人口大量流出的一个重要原因。近些年的研究发现,流入东北人口的收入远远低于流出人口的收入。另外,随着政策和外部环境的不断宽松,人口流动的成本越来越低,也是导致东北人口大量外流的重要原因。

  国家卫计委发布的《中国流动人口发展报告2016》表明,“十三五”时期,我国流动人口将继续向沿江、沿海、沿主要交通线地区聚集,超大城市和特大城市人口将继续增长。

  海通证券宏观经济研究团队分析师姜超认为:人口迁移实际上相当于一次用脚投票的选择。从国际经验来看,城市化进程中,人口都是持续向大都市圈集聚。人口集聚的背后其实是产业和资源的集聚,驱动人口流动最主要的因素是追求更好的生活,具体而言包括工作、收入、环境、社会资源等等,在这些方面大城市无疑具有明显的优势。

  从国内来看,尽管人口流动放缓,但一二线城市无论是常住人口增长,还是外来人口占比,都仍远高于绝大多数三四线。一二线城市能够提供远超三四线城市的就业机会和工资水平。

  另外,热门二线城市的宽松政策和较好资源以及中西部地区对东部产业的承接也促使了人口的流入。

  和人口流动有关的一个重要的现象是中部、西部崛起。2009年以来,中部地区的经济增速比东部地区年均高出了2.4个百分点,西部地区比东部地区年均高出了3.8个百分点。这使得在中西部地区务工的农民工数量较快增长。据《中国流动人口发展报告2016》,在城市流动人口规模排名中,重庆、成都、武汉、西安、长沙、合肥、郑州等内陆省会城市的排位在显著上升,显示了其对流动人口的吸纳在大幅上涨。

  姜超团队的《中国迁移人口跟踪》报告也显示,二线城市、中部地区人口增长较强。天津、长沙、郑州、武汉、银川、厦门最近三年的常住人口累计增幅在5%以上。从非户籍人口比重来看,人口净流入最多的城市均为全国或区域经济较发达的地区,大多位于珠三角和长三角,除了4个一线城市,还包括8个二线城市和8个三四线城市。其中,广东有5个,分别是广州、深圳以及毗邻的东莞、中山、惠州,并且东莞外来人口占比高达75%,深圳、中山也都超过50%,江苏有4个,为苏南的苏州、无锡、常州和省会南京。

  专家认为,这与产业布局调整有关。随着国家产业布局的调整,劳动密集型产业正在逐步由经济发达城市向中西部地区转移,“一带一路”的建设和长江经济带的扩展也为一些城市带来了发展机遇,城镇化建设速度在加快,二三线城市的就业发展机会越来越多,区域经济与周边城市的互动会越来越频繁,人口的迁徙也就随之发生了变化。种种契机之下,不少二三线城市的就业需求得以增加,此时大力引进人才适时且必要。

  “任何城市的发展都离不开人才的驱动,城市想要跻身一线就必须有足够的人才促进城市发展。”复旦大学人口研究所教授任远认为,目前不少二线城市正在迎来发展的新机遇,这为它们释放“政策大礼包”增加了底气。

  外来人口:资源还是负担

  西方发达国家的城市化历史表明,人口大规模流动是城市化过程中的必然现象。一个处于城市化快速增长阶段(城市化水平在30%—70%)的国家,人们在较多就业机会、良好生活预期、先进城市文明等因素的引导下,会“用脚投票”,在不同区域、不同产业、城乡之间大规模流动,从而促使国家由落后的农业国转变为先进的工业国,由传统的农业社会走向现代城市社会,完成一个国家的工业化、城市化和现代化进程。2016年,我国城市化率达到57.35%,已进入城市化快速增长时期,大量的流动人口推动了我国城市化水平的不断提高,加快了地区经济的发展和城乡要素流动,受传统思维及户籍制度等的制约,城市在发展过程中缺乏涵盖流动人口公共服务的统一规划,造成流动人口特别是农村流人城市人口的融入困难,也对城市管理带来了各方面的挑战。大城市病是因为人口太多造成的这一想法,直接导致大城市出台控制人口规模的公共政策。 

  一个城市的综合承载能力是有限的,人口集聚增加了城市治理的难度,产生了“城市病”,如交通拥堵、治安混乱、公共服务供给短缺、空气污染、环境恶化等,以及城市规模太大带来对社会稳定的挑战。这些压力使得中央和地方政府都较为排斥大城市人口进一步集聚。这是2013年末以来分类管理城市规模、“有序”城镇化的背景。2014年,国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,明确提出要严格控制大城市的人口规模,鼓励人们向中小城镇转移。对于京沪一线城市“赶人”政策,赞成者如是说。

  反对者认为,水资源、土地供应、交通环境等客观因素的紧张可以通过技术与管理得到改善,以资源和环境来计算人口承载极限,往往经不起推敲。“大城市病”的确日益突出,但人口太多只是替罪羊。国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁在接受媒体采访时则直言城市承载力是个伪命题。当大城市在资源供给、基础设施和公共服务方面面临巨大压力的时候,恰恰因为政府部门当初对于人口增长的趋势缺乏科学判断造成,要解决这个问题,就要增加城市的资源供给、基础设施和公共服务,而这些短时期内不可能取得成效。

  在今年中国经济50人论坛年会上,国务院发展研究中心原副主任刘世锦表示,对于人口的涌入,一线大城市一直采取用挡的办法,这是挡不住的。这是目前这个阶段城镇化发展的一个规律。有些城市人口还在大量地流失,有人愿意到你这个城市来,应该是非常幸运的,估计若干年以后,各个城市都是要争人的。

  有评论认为,某种意义上,一线城市正在犯错。当然,它们也有底气犯错。但如果持续赶人,由于大城市生育率较低,人口数量与人口结构纯靠“外地人”,城市年龄结构将劣化。以上海为例,如果上海持续赶人,人才引进门槛高,那么20—60岁之间的劳动人口减少,老龄化相当严重,将成为一座又富有老的城市。

  上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、复旦大学客座教授陆铭,以北京要建设世界城市目标、上海追求建设卓越的全球城市,对标全球公认的一线城市纽约、伦敦分析认为:

  纽约:截止2008年,36%的纽约人是在美国之外出生的,48%的纽约人在家里使用除了英语以外的其他语言。

  伦敦:2011年常住人口中,出生在英国以外的居民占37%,外籍居民占24%,白种英国人比例从2001年的58%减少到45%。

  而现在中国非本地户籍的常住人口,在北京和上海达到了40%。我们一直在说“外地人太多了”。如果按照这个逻辑说,在纽约和伦敦的外国人就太多了。

  他直言,在中国,如果要建设一个全球的一线城市,且不希望我们的人口结构未来变成纽约、伦敦这样,就必须有一个强大的假定,即“北京人、上海人的二代和三代是全世界最优秀的人”。大家会相信这个假设吗?如果真的想让上海、北京,包括深圳、广州这样的城市能引领中国,代表国家跟世界上其他的全球城市同台竞争,你首先要吸引的是来自于国内外的最顶尖的人才,这首先就会体现在城市的人口结构上。“从这个角度来讲,我们今天离建设全球城市的这个目标实在太远了。”

  华南城市研究会副会长孙不熟表示,过去,很多城市把外来人口当作洪水猛兽,希望用各种限制要把外地人挡在门外,随着人口红利的减退以及中国经济进入新常态,城市的主政者才纷纷意识到,外地人不是城市的负资产,而是城市发展坚定的正面力量。他认为将人才补贴的门槛降低为本科生,是一个非常正确的选择,要知道马云、马化腾、丁磊在创业之初就是一个个普通大学生,像深圳、广州、长沙这种普惠度高的人才政策很可能会惠及到未来的马云。

  陆铭还表示,现代城市的发展需要低技能劳动者和高技能劳动者之间互相协作,也就是说,一个城市吸引的大学生越多,越需要有低技能劳动者跟他们去配套。如果把一些福利都跟高技能劳动者挂钩,那就忽略了对低技能劳动者的吸引力。低技能劳动者为社会提供大量的廉价劳动力,从降成本的角度来讲,有利于降低城市的劳动力成本,提高城市的竞争优势。换句话说,一个城市的发展需要各种各样技能的劳动力,只要能够在这个城市就业,他就为这个城市在创造价值。我们应该向充分尊重各种技能劳动者价值的这个方向不断改革,最终实现人才或者劳动力的自由流动,让这个城市变得更加有效,而且和谐。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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