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首页 >> 2017第九、十期 >> 集体建设用地建设租赁住房是土地制度改革的一大突破

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  本期顾问:黄小虎

  黄小虎  中国土地问题研究专家

  1968年上山下乡,1973年任大同一中教员。1978年调《红旗》杂志社(1988年改为《求是》杂志社)工作,历任经济部助理编辑、编辑,农村组组长、副主任、副编审。1992年调国家土地管理局(1998年后为国土资源部),历任中国土地评估中心主任,中国土地勘测规划院副院长、院长兼书记、书记、巡视员。2008年退休。2002—2010年,曾任中国土地学会副理事长兼秘书长。

  从20世纪80年代始,工作之余致力于经济研究,侧重于农村经济、土地经济,发表论文数百篇。主要著作有:《90年代农业和农村工作的主要任务》、《新时期中国土地管理研究》、《土地与社会主义市场经济》、《住房是个大问题》等。近年主要研究成果有:《征地制度改革问题研究》(清华大学中国农村研究院2012年重大课题)、《关于自然资源管理体制改革》(2014)、《建立城乡统一的建设用地市场研究》(2014)、《十八届三中全会决定与土地使用制度改革》(2016)、《我国现行城市住房制度必须改革》(2016)、《贺雪峰文章引发的思考》(2017年)。

  提问1:8月28日,国土资源部、住房和城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知(国土资发〔2017〕100号,下称“《通知》”)。《通知》开宗明义“为增加租赁住房供应,缓解住房供需矛盾,构建购租并举的住房体系,建立健全房地产平稳健康发展长效机制”。您如何评价这份《通知》?从实际内容看,是否可以将《通知》解读为我国将加快推进土地法修订的一次试水?

  黄小虎:我认为这个《通知》对于土地制度改革来说,迈出了关键性的一步,就是农村集体土地可以进入房地产市场了,这一步迈出后,后续改革也会沿着这个路子继续往前走。

  说实话,这有点超出我的预期。我原来预计这类改革可能要等到明年两会之后,就是机构改革推出以后。因为在现行体制机制下,有关主管部门受法律规定、职能定位等约束,推出这样的改革不太容易。改革要依法有据,现行法律规定,各类建设项目必须使用国有土地,集体土地是不能够入市的。北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级允许农村集体经营性建设用地入市,是特别批准而且经人大授权可以突破现行法律,同时规定试点集体土地可以入市但不能开发房地产。所以,这个《通知》有非常大的突破。向着落实十八届三中全会《决定》提出的,建立城乡统一的建设用地市场,迈出了更为关键的一步。

  之前33个县的试点和这次13个地区试点,都是对现行制度的突破。那么,现行制度是什么时候建立的?是不是改革开放以来一直如此?实际上,它是在1998年修订、1999年实施的《土地管理法》上建立起来的。

  这里,有必要回顾一下改革开放的发展历史。

  农业家庭联产承包责任制改革,解放了农村剩余劳动力并积累了一定的资金,于是农村、农民在自己的土地上发展非农产业,就成了不可阻挡的趋势,党和政府对此也给予了大力支持。因此,乡镇企业顺理成章地“异军突起”。乡镇企业的大发展,又对中国的城市化发挥了重要的促进作用。1978年,全国有建制镇约3000个,1985年增加为6600个,1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇,主要是乡镇企业发展带动起来的,也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区,特别是“珠三角”和“长三角”等地区,乡镇企业的崛起,还培育了一批新兴的大、中城市。例如东莞,改革开放前是个5平方公里的小县城,随着乡镇企业的发展,产业不断集聚,现在已是600多平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地,至今仍然属于集体所有,可以说是一个在集体土地上生长起来的特大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等城市,大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市,也不无类似的情况。

  这些地方的特点是除部分基础性、公益性建设用地实行国家征地外,企业用地一般不实行国家征地,而是由企业租用农村集体的土地。土地供应充分,地租(地价)就便宜,刺激了产业和人口的集聚,城市也快速发展。在社会一次分配领域,政府所获土地增值收益不多,但产业的快速集聚,使政府在二次分配中的企业税收不断攀高,逐步积累起雄厚的财力,足以满足城市建设及提供其他公共产品的需要。对于农民来说,由于有相对稳定的地租收入,能够比较淡定地面对产业、城乡、职业、身份、生存环境的剧烈变化,顺利地融入城市即实现城市化。显然,这是一个多赢的局面。

  东莞等地的实践表明,允许集体建设用地入市,不仅可以缩小国家征地的范围,还可以形成集体建设用地的市场价格。由于供应充分,地租(地价)泡沫会受到抑制,国家征地确定补偿标准也就有了客观的依据。东莞作为一个特大城市,长期房价不高且比较稳定,原因之一就是地价稳定。现在许多地方征地补偿费畸高,根子在于不允许集体土地入市,就形成不了相关的土地价格,只能参照政府卖地的价格确定补偿标准。补偿高了,又会抬高地价,形成恶性循环。

  从理论上讲,集体建设用地也包括农民的宅基地。仍以东莞为例,该市800多万人口中,本市户籍人口只有约190万,另有将近650万人为外来务工、经商人员。庞大外来人口的居住需求,引导广大农民在宅基地上建出租屋,既满足了市场的需要,又增加了农民的财产性收入。几百万人的居住问题,靠农村土地得到解决,没有成为政府的沉重负担。工业化和城市化改变了本地农民的生产、生活方式,人员的流动性增强了,宅基地的买卖也时有发生,并没有出现有人担心的流离失所、无家可归等社会问题。东莞农民宅基地上的出租住房供应充分,大量流动人口主要靠租房解决居住需求,压制了商品房的炒作空间,炒房客们不大看好这个地方,这也是东莞房价长期稳定的重要原因。这一次允许13个地区的集体土地开发租赁住房,其实东莞一直就是这么做的,而且有很成功的经验。

  值得一提的还有北京市,首都的外来人口数量比东莞大得多,却没有形成印度、巴西等发展中国家大城市周边大规模人口集聚的贫民区,主要原因在于,北京城乡结合部的集体建设用地和农民宅基地市场,分散化解了他们的居住问题。

  回顾历史,我们不难发现,集体建设用地进入市场,曾经对农村发展,对国家的工业化、城市化,做出过十分重要的贡献,本质上是让农民分享了土地增值带来的红利。我曾经提出,集体建设用地进入市场,是亿万中国农民的伟大创造。主要依据,就是这些曾经发生甚至还在发生的历史事实。那么,政府在这个过程中的作用是什么呢?政府的作用就是在尊重人民群众首创精神前提下,对社会和市场的活动加以规范、引导和管理。

  提问2:请您谈谈,《通知》对农民享受改革成果将做哪些有益探索与尝试?

  黄小虎:上世纪80年代,国家对于乡镇企业是大力扶持、大力支持的,90年代初期、中期也是支持的,转折点在1998年。1998年修改、1999年实施的《土地管理法》,出台了几项规定,首先是各项建设必须使用国有土地,其次是集体土地不得用于非农建设。这就把农民利用土地财产自主参与工业化、城市化进程的道路给堵死了。结果,政府走上前台,成了市场主体。可以说,1998年新的《土地管理法》的出台,标志着我们国家的发展模式、发展方式发生了很大的变化,由此带来很多社会矛盾和问题,最主要是激化了和农民的矛盾。过去农民参与国家工业化、城市化进程,有三条路可走:一是在自己的土地上转型,利用自己的土地发展非农产业;二是进城打工;三是国家征地。前两条路可以说是农民自主参与城市化的道路,第三条是被城市化的道路。现在,三通道被堵了一条,变成了两通道,再加上被城市化的那条路又不顺,出现了“拥堵”。

  计划经济时期的国家征地,党和政府明确规定,不落实对农村、农民的补偿,不解决好失地农民的安置问题,不得实施征地。这里很关键的一点,是对失地农民的安置。凡因国家大面积征地,致使有关农村人均土地低于一定面积,无法靠务农维生了,政府就要负责把相关的劳动力安排到城市的企事业单位工作,并解决他们的城市户口问题。对当时的农民来说,这可是个天翻地覆的变化。从土里刨食变为吃商品粮,从挣工分变为挣工资,从没有养老金变为有退休金,从合作医疗变为公费医疗,子女也有机会到城里学校上学,运气好的还可能分房子,等等。显然,在这里起作用的是利益共享机制,被征地农民实实在在地分享到了工业化、城市化的成果。在当时的机制下,干部队伍普遍清廉,没有哪个社会群体能够通过征地发家致富。因此,农民普遍支持甚至盼望国家征地。个别矛盾冲突的案例也有,主要是政府的补偿和安置工作不到位导致的,不是制度性原因。

  改革开放以后,建立与发展社会主义市场经济,情况有很大变化。私营企业和改制后的国有企业自主用人,政府没有强行安置失地农民就业的权力了,经营不善的企业实行破产、兼并、下岗,安排了也没有意义。就是说,计划经济条件下的利益共享机制在市场经济里不灵了。当时能想得出来的办法,就是增加货币补偿。怎么增加?最后定下来的原则是按农地的原用途补偿。如果农民被征了一部分土地以后还能继续务农,按原用途补偿是可以的。问题是完全失地的农民,实际是在城市的环境里生活,“动就要钱”(农民语),拿到的补偿不要说融入城市,连生存都成问题。因此,农民的不满、反抗就日渐多起来了。

  1992年是个重要的时间节点,党的十四大正式提出建立社会主义市场经济。此后,各项改革加快,各项建设全面推进,特别是园区建设遍地开花。园区建设要大片征地,完全失地农民的数量大大增加。也差不多在这个时段,出台了按原用途增加征地补偿费的政策。从此,征地引发的矛盾越来越多,成了各方关注的社会问题。

  1998年是另一个重要的时间节点。那一年政府机构改革,国土资源部成立,在全国全面确立了城市土地有偿使用制度,并在各种因素作用下全面形成土地财政。也在那个时候,全国各地落实城镇化发展战略,如火如荼地开展城市建设,征地的范围、面积远远大于园区建设,失地农民的数量更多了。按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈,已经成为带有全局性的焦点、热点问题。

  到底是我们的农民变坏了,还是我们的制度、政策出了问题?我看,农民中确有极少数害群之马,但对于普遍存在的社会现象,主要还是要从制度、政策上寻找原因。

  在市场经济条件下征地,也要建立起利益共享机制,这是问题的关键。农民对货币补偿有个比喻,叫“一脚踢”,意思是过去政府对被征地农民是负责到底,现在则是给点钱就踢出去不管了,让你自生自灭。没有了利益共享机制,既无满腹经纶又无一技之长,农民不知到哪里去找钱,对未来有很强的危机感。在这种情况下,漫天要价、胡搅蛮缠甚至无理取闹等等,也是必然的反应。

  当然,对于1998年《土地管理法》的修改,我们也要看到当时的历史条件和背景,就是经过上世纪80年代和90年代向企业放权、向地方放权,导致政府财政非常困难,财政收入占GDP的比重大大下降,最低的时候只有10%左右。特别是中央财政,尤为困难。当时的国企改革、医疗改革、教育改革包括住房制度改革等等,在很大程度上是甩财政包袱。包括修《改土地管理法》,也更多考虑增加地方政府的收入。现在,社会上对这些改革非议较多,但如果还原当时的历史背景,应该也不难理解当时为什么会出台那些措施了。问题是当时确实有点“近视”,只考虑解决眼前问题,没有想到它会引起那么多制度性矛盾。

  所以,我们看这次改革的意义就在于,它要和现在的发展模式切割开。我个人感觉要在某种程度上回归过去,政府的角色要做重大调整,当然还有一系列的改革需要跟进。

  提问3:《通知》提出“大力发展房屋租赁市场”、“租售同权”,您认为谁应该是投资主体?政府在其中应该做好哪些工作?这将对房地产市场产生怎样的影响?

  黄小虎:下一步,我觉得改革还要在很多方面展开,比如对政府在市场经济当中的地位与作用,政府和市场的关系进一步明确,一个重要的问题必须解决,就是十八届三中全会提出的所有者和管理者要分开,这条改革如果推出以后,就会发生很大的变化。作为集体土地进入市场,可能就不仅仅是租赁住房的问题了,包括一些普通商品房,也应该进一步放开。现在有些问题还不够明确,比如说集体土地可以开发公租房,投资主体是谁?公租房是一个长期回报的盈利模式,我不太主张政府承揽的太多,政府搞廉租房已经很吃力了。如果是集体投资,集体能够有这样的资金积累当然好,但是集体未必能一下子拿出这么多钱来,恐怕需要融资。开发商愿不愿意干呢?我认为,一些有社会责任感的、资金实力比较雄厚的企业也许会干。但在现有的利益格局下,指望房地产开发企业不现实。从防止垄断的角度,也不宜开发商介入太深。所以,投资可以多元化,但建设主体尽量是农村集体比较好,因为土地是他们的,这样投资体制、金融体制等的改革也需要跟进。

  需要提醒的是,集体建设用地开发租赁住房这个口子开了以后,规划一定要先行,不能谁想干就可以干,要符合规划,实施用途管制。其次,要对市场进行规范化管理,例如税收,开征房地产税或叫做物业税、财产税,都应及时跟进。在正常的市场经济秩序中,在平均利润率规律作用下,产业均衡发展。我国目前情况与此相距甚远,最突出的是房地产业的利润高得离谱,导致全社会的资金、资源向这个行业过度倾斜,严重阻碍了实体经济的健康发展。房地产开发之所以能获取暴利,根本原因是现行制度安排,使开发商垄断了住房供应。集体土地建公租房,打破了开发商的垄断,是供给侧结构性改革的重要成果。今后应建立更多住房供应渠道,培育更多市场供应主体,多主体平等竞争,有利于房地产市场健康发展。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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