本期顾问—翟宝辉

　　现任：住房和城乡建设部政策研究中心城市建设与管理处处长、博士、研究员

　　社会职务：中国社会科学院研究生院教授、北京林业大学教授、中国人民大学公共管理硕士生（MPA）导师、中国国际城市化发展战略研究委员会旅游专委会专家顾问、国际城市与区域规划师协会会员、国际生态学会会员、中国城市规划学会会员、中国地理学会会员等。

　　课题研究：主持过“城乡规划管理体制现状与问题研究”、“城镇化与公共政策研究”、“国家重点风景名胜区现代化管理研究”、“中国城市管理体制及其运行机制研究”、“城乡综合防灾战略研究”等重点课题。

　　提问1：作为城市规划管理领域的专家，您如何看待规划建设和城市管理之间的关系？在您看来，城市管理的目标是什么？
　
　　翟宝辉：规划建设提供硬环境，管理增强软实力，两者的共同指向是完善城市功能，目的是维护城市的正常运行，为经济、社会、文化发展服务。

　　我们可以这样认为，城市是一定数量的人口在一个设施平台上进行政治、经济、社会和文化体育等活动所构成的聚合体。城市不同于乡村的重要标志是有一个完善的设施平台和城市空间的有序利用。

　　对于城市来说，其功能可以分为基础功能和衍生功能，两者的总和构成城市整体。基础功能是指由一套完备的基础支撑系统组成并正常运行来保证的城市功能。这一套基础支撑系统起初仅包括水电路，称为“三通一平”。而现代城市的基础支撑系统至少包括道路交通、给水排水、电力电信、供气供热、垃圾收运、污水和垃圾处理、园林绿化等。城市衍生功能是指自然人和法人在完备的、正常运转的基础支撑系统之上进行活动的功能，这些活动包括政治、经济、社会、文化体育等，如APEC、G20峰会、奥运会、世博会等。

　　城市规划建设管理就是为城市搭建这样的设施平台，维护这些设施的正常运转，对城市空间进行管理，体现效率和秩序，为其上的政治、经济、社会和文化体育活动提供服务保障。

　　由于城市是四维的，包括立体和时间轴，城市管理表现为对地表、地上和地下空间及历史标志节点的管理，所以，城市管理至少要实现：一是让城市中不同阶层的人群平等、合理地充分享用城市设施、空间和时间资源；二是要保护弱势群体，结合城市自身特点，合理解决基本谋生方式和空间问题；三要追求属于本城市的建筑文化环境特征，使城市空间丰富多彩，增强归属感、自豪感。

　　总体来看，城市管理的目标要实现：1、基础功能正常发挥；2、公共空间有序使用；3、衍生功能各显异彩；4、历史文化传承并光大；5、生产、生活、健康、愉悦，真正体现：城市，让生活更美好！

　　提问2：随着城镇化的发展，城市越来越大，人口越来越多。仅靠群众投诉、媒体曝光、运动突击式的“头疼医头、脚痛医脚”的管理方式，难以实现城市管理长久的有效和规范，如何进一步创新城市管理方式是摆在各级城管部门面前的一道难题，您认为该怎么解决？

　　翟宝辉：罗马不是一天建成的，中国的城市也是一样的道理。当前，我国正处在快速城镇化进程中，速度快了，是借助了很多天时地利，但需要注意的是：城市建设不能急、城市运行不能停、城市管理无止境、城市发展要包容。这是创新城市管理方式必须遵循的原则。

　　第一条原则无需解释，我们很多问题都出现在要求“快”上，有的省份提出弯道超车的要求是在玩儿命，必须承认现代化城市不是一天建成的。

　　第二条原则不认识到位就会出现很多系统性问题。比如，大城市都在修地铁，为了尽快完成任务，整条路甚至多条路断路施工，把交通量逼到周边道路，这就使得本来就不畅的周边道路全堵了，而且一堵多年，甚过首都（堵）。其实，这就是没有“城市运行不能停”的意识导致的，现实中就反映到工期上。我们总不能为了修个学校让学生半年或一年不上课吧，这是同样的道理。

　　第三条原则是说城市管理无论多么精细化、个性化都不为过。人们的要求逐步提升、日新月异，但必须和城市发展阶段相匹配，要求过高就会出现问题。环卫行业不时爆出环卫工人为了检个烟头而葬身车下的事件，其实马路上偶尔有个烟头并不影响基础功能和衍生功能的发挥，过度强调绝对干净实无必要。

　　第四条原则强调城市是一个开放系统，城市是所有人的城市，必须有包容的心态，既要接受历史的，也要承认现在的，还要期许未来的；既要为企业家服务，也要为农民工服务；既要为政治集团服务，也要为非政府组织服务；既要富人服务，也要为穷人服务，给每个人留有生存空间。

　　所以，城市管理确实不是简单的城管执法。创新城市管理，首先要厘清城市管理的不同层次和内涵。最高层次的城市管理是市长的直接职责，城市事务无所不包。下一个层次的城市管理包含城市综合管理和专门管理。城市综合管理指的是城市基础功能维护管理和城市公共空间管理，其内容众多，涉及市政公用、园林绿化、市容环卫和城市交通、供电、通信等市政府工作部门和单位；专门管理指的是相对独立、依托城市运行进行的专门活动管理，如经济贸易、社会发展、文化交流、体育竞技、政治活动等。

　　城市综合管理因其涉及部门众多，需要在第一层次进行统筹协调，建立城市综合管理委员会机制。 可以仿效美国国土安全部在2005年新奥尔良飓风大灾后建立的政府部门间公务协助机制，在城市政府层面制定《城市综合管理公务协助规定》，将涉及城市综合管理的行政部门和其他相关单位纳入到城市综合管理工作体系，明确工作职责，明确工作规范，明确赏罚标准。

　　城市管理的开放性又适合引入社会支撑体系，体现人民城市人民管的理念，可以建立城市管理志愿者协会，号召全市热爱关心支持城管工作的普通市民作为城市管理志愿者，为自己的城市贡献一份力量。此外，市民教育工作做得好，不仅可以大大提高城市市民的文明程度，还可以大大减少违法案件发生，大大节约城市综合管理成本和行政执法成本。

　　城市综合管理是完全公益性行政行为，必须由城市政府财政完全投入、持续投入、递增投入，不仅要保证管理和执法人员主体是公务员，还要保证事业单位全额拨款。要保证城市综合管理服务作业企业获取社会平均利润，激励各城市综合管理的服务企业提供高水平、高效率的基础功能服务。

　　提问3：在您看来，“十三五”规划将对我国城市管理转型升级产生怎样的影响？

　　翟宝辉：依照 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，总结我国进一步发展面临的环境问题的角度，评价我国城市管理工作，同样存在管理方式粗放、创新能力不强的问题，基础功能不完善、服务覆盖不全、服务质量不高的问题，市民素质和社会文明程度有待提高的问题，法治建设滞后于管理实践的问题，领导干部认识城市发展规律和城市管理的能力水平有待提高的问题。

　　“十三五”规划建议提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，是指导我国城市管理转型提升的纲领。城市工作者，包括城市领导者和城市具体管理者，都应该深刻领会五大理念的内涵，把它们运用到城市管理的各个环节。譬如创新理念运用到城市管理中就涉及到城市发展理念、城市管理理念、城市管理方式、城市管理手段的创新；协调理念是城市管理的灵魂，如何在城市综合管理中运用好协调理念，把横向部门间关系协调好，把纵向各层级的力量调配好，实现基础功能正常发挥、公共空间有序使用，共同为衍生功能充分发挥提供有力保障；绿色理念是城市洁净生产和美好生活的重要遵循，也是城市管理必须思考并纳入其中的未来路径；城市本身就是开放系统，开放理念是城市发展的起点、着眼点和发力点，城市管理必须从这里出发，敞开胸怀，为所有人服务，服务所有人，形成政府、企业和其他组织、社会多元共治的良好局面。