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首页 >> 2019第五、六期 >> 蓝海涛:城市化与农村集体经济改革高度关联

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国家发改委产业经济与技术经济研究所农村室主任

  关于“市民·市场·市长”这个主题,我主要从两个角度讲一下。

  第一个角度,目前农村集体经济制度市场化改革滞后,阻碍了户籍人口的城镇化进程

  户籍人口城市化进程越往后,难度越大。一些中小城市即使敞开户籍大门,也不会吸引农业人口转为城市户口后大规模进城。主要有两点理由:

  第一,城乡户籍吸引力差距缩小,降低了农民工市民化动力。集体经济制度是中国独特的制度安排,在一般发展中国家不存在这一制度障碍。按照人口学的推拉理论解释,农村人口在城市化过程当中,面对城市的吸引力和农村的排斥力二力作用,到了一定阶段农村人口进入城市是很自然的。但在中国,这个自然过程遇到了非常大的农村集体经济制度市场化不足的障碍。

  我国城市中的国有经济是开放性的,国有土地的使用权以及国有资产等生产要素能够在全社会自由流动交易,而农村集体经济封闭性较强。换句话说,农村集体经济很像俱乐部经济,村集体的土地和固定资产等生产要素所有权只能在集体内部量化分配到集体成员,不对外开放,大大阻碍了集体经济组织与市场经济的对接,土地等集体经济生产要素流动性弱,大多被束缚在村集体经济组织内部,闲置的集体土地要素难与高效的社会资本融合,市场配置集体经济生产要素的能力大打折扣。村集体成员不仅身份界定复杂,而且具有一定的世袭性,这都限制了农村经济市场化进程。农村户籍人口可以免费获取宅基地、承包地、林地等,同时市场交易机制又面临诸多限制。现在搞农村集体经济确权办证很好,这只解决了产权细化、量化问题,但村集体经济组织的经营性资产特别是宅基地使用权交易对象的限制,严重阻碍了农村集体经济的市场化进程。村集体经济产权即使全部确权颁证到位,如果集体土地使用权不能像国有土地使用权一样在市场中自由交易,村集体经营性土地要素缺乏通畅的市场交易通道,农村集体经济的产权改革是“行百里而半九十”,严重影响农村现代化的改革目标实现。

  当前中小城市户籍吸引力下降比较明显。一些城市的公共服务,即使没有户口,也能享受。相反,农民的宅基地、承包地、林地,虽然目前缺乏流通变现通道,但预期它们会升值,并且具有就业托底和返乡居住的社会保障作用,使农村户籍的含金量在上升,特别是大城市周边的农民到城市落户的意愿下降。而农民工进城后,由于中央改革推进力度大,不少城市的公共服务,比如义务教育、就业甚至廉租房等公共服务,没有城市户籍也能获得。在这种情况下,城市户籍的吸引力在下降。农民是理性的,不会轻易放弃农村户籍,许多农民只进城不落户。

  第二,地方政府没能从农民转市民中获得净收益,市长动力不足。据国家发改委宏观院课题组测算,把一个农民转化成市民,财政的净收益是负5500元。其中,农民进城以后可以给财政带来1100元税收,同时却要付出6600元财政支出,一增一减要付出5500元,95%以上都是地方财政来承担,中央财政承担的不超过5%。城市政府付出了很高的财政代价,导致城市愿意用人,而不愿意进人。另外,经济收益方面的测算是模糊的,就业当中带来的产业收益不直接又不明显。相反,农民工进城成本被一些专家进行各种各样的估算,强化了城市政府成本意识,淡化了收益意识,市长一想,遇到这么多麻烦,就不愿意承受,弱化了“农民工市民化”对于地方政府的吸引力。市长从农民进城当中,从农村集体经济产权改革中没有得到好处,限制了城市化进程。这是户籍城市化中面临的重大制度障碍,与农村集体经济的改革高度关联。

  第二个角度,市长在推进城市化当中面临三个“一公里”的制度障碍挑战

  第一,“最先一公里”,决策层障碍。市委书记、市长难以听到真话。在调研走访考察和一些座谈会中,很多民营企业家不敢讲真话,套话虚话多了,真话最多讲半句,遇到核心问题避而不谈,担心被贴标签。这样决策层就很难了解到基层的困难在哪里,特别是深层次的关键环节问题,解决问题的方案及手段越来越少。

  第二,“中间一公里”,执行层障碍。部分中层领导干部不敢为、不愿为。“不敢为”是怕,“不愿为”是动力不足。城市化推进改革有很多制度设计,中央政府和部委不可能为每个城市制订具体方案,而一些中层干部是什么心态呢?“上无文件不可为”,怕先做了以后,当地的方案不对,被上面推翻,甚至巡视问责,不敢担责。虽然说“法无禁止皆可为”,但目前环境下,大多数中层以下干部被追责标准不一、政出多门、非专业化给吓怕了,就是不做。处长、科长们等着上面出文件,县里等中央,中央等县里,政策落地遇到中梗阻。除非将中层干部逼急了,不动就腾位子或者降职,那就得动,这是“怕”字当头。

动力不足是什么原因?因为公职人员激励机制出了大问题,有“大锅饭”再次回归的倾向,绩效工资、奖金和津补贴制度跌入“一管就死、一放就乱”的陷阱,重视精神奖励,轻视物质奖励,绩效工资平均化分配,愿意干事的公职人员主要考虑可能的晋升和职业习惯等在做事,大多数公职人员抱着“多一事不如少一事”的心态,集中表现在一些地方和城市的公共项目向上级申请的数量明显不如以前。  

  第三,“最后一公里”,小制度、大障碍。很多改革当中,不是大制度框架出了问题,恰恰是关键性的小制度威力巨大。看得见的人管不着,管得着的人看不见。这些小制度障碍,是“微型炸弹”。例如,在“放管服”改革中,大多是一句话或者几个字的“微制度障碍”卡住了市民和企业的福利。这些关键环节的“微制度障碍”对城市化发展有很大影响,如果不破除,要想获得一个很好的城市化效果,恐怕难度很大。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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