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首页 >> 2016第九期 >> 城市更新与土地制度改革

黄小虎:中国土地学会副理事长、土地评估中心原主任、中国土地勘测规划院原院长、中国国际城市化发展战略研究委员会委员

  土地改革是一项综合性改革,待到财税制度、户籍制度、投融资制度、金融体制以及干部考核制度各项改革取得成效,土地制度改革的最重要的一步就有条件推出,那时征地制度改革和城乡统一土地市场改革等,也就顺理成章。当前,我国在快速城市化的大背景下,城市更新方兴未艾,本文试图就城市更新与土地制度改革谈谈粗浅看法。

  一、关键是如何对待农村、农民的土地

  城市更新的提法,源自中国台湾的都市更新,台湾又是源自德国、日本。台湾都市更新的主要措施,是市地重划。其要点:

  1、可以公办,即由政府发起,改造范围内的土地所有者参与;也可以自办,即土地所有者发起,政府支持、协助。

  2、政府和社会共同制定旧城改造(有时也会包括一些新扩展面积)规划,规划的主要内容是土地利用。

  3、规划为道路、广场、学校、医院等的公益用地面积,由原地主们分摊。

  4、基础、公益设施由政府或社会组织筹资先期建设。所投的资金,由地主们按改造前各自地价所占的比例分摊,以相应面积的土地折抵,是谓“抵价地”。可见,公益建设最终还是由地主们出资。如果是政府先期投入,则政府获得的“抵价地”必须以公开拍卖方式出售给个人,并不得从中盈利。

  5、原地主们获得的改造后的建设用地面积,相当于原土地面积减公益用地分摊面积和“抵价地”面积,大体上为原土地面积的55%—70%。尽管面积缩小了,但改造后的土地增值,使原地主的经济利益有不同程度的增加。

  6、原地主、抵价地(包括从政府手中买得)的新地主,在所获建设用地上,按规划要求进行建设。

  台湾实行土地私有制,市地重划是在土地私有的框架下,既保护了原土地权利人的权益,又兼顾社会各方的诉求,重新分配了土地和土地增值收益。多年来,台湾的市地重划也存在一些问题,社会上时有反思和改革的呼吁。但总的看,市地重划促进了都市更新,其经验还是值得重视。

  我国大陆地区改革开放以后,城市快速发展,特别是近一、二十年,普遍走的是外延扩张的路子。现在,已经没有多少再向外扩的余地了。例如深圳,土地开发强度已近50%,超过香港一倍。再如上海,土地开发强度也已超过40%。与这种情况相对应,城市的建成区里面,粗放低效利用甚至根本就是无效利用的土地,比比皆是,再利用再开发的潜力很大。于是,旧城改造即城市更新,成了今后城市发展的主要方向。

  与台湾不同,我国大陆实行国有和集体所有两种土地公有制。按照1982年宪法的规定,城市土地属于国家所有,农村土地属于集体所有。但改革开放的实践,大大突破了法律规定。例如,东莞的建成区1978年只有5平方公里,现在已达600平方公里,其中70%以上仍然属于集体所有。可以说,东莞是一个在集体土地上成长起来的特大城市。珠三角、长三角的不少城市,也都大体如此或存在类似情况。这些城市的形成和发展,有一个大的历史背景,即乡镇企业的异军突起。农业家庭联产承包责任制改革,解放了农村剩余劳动力并积累了一定的资金,于是农村、农民在自己的土地上发展非农产业,就成了不可阻挡的趋势,也得到党和政府的高度重视和大力支持。而非农产业的集聚,又导致城市的形成和发展。对这样的自然历史过程,当初制定有关法律时是始料未及的。现在如果严格执行法律,应当把这些土地都征为国有,但实在难以想象该如何操作及其可能产生什么样的社会后果。必须承认,我们在计划经济时期制定的相关法律,已经不能适应社会主义市场经济的发展了。问题是,我们后来还沿着旧逻辑,陆续出台了诸如不允许集体建设用地进入市场等法律规定,这比当初在计划经济体制下还鼓励发展社队企业、乡镇企业,反而是后退了一大步,结果必然激化与老百姓的矛盾。

  城市更新能否顺利推进,一个关键问题是如何对待城市里大量存在的集体所有的土地。例如,北京市“摊大饼”,六环、七环已经摊到河北,再也摊不下去了。回过头来看,城市范围里还有约700平方公里集体建设用地(不含宅基地),或者闲置或者低效利用。再如,深圳虽然宣布土地国有了,但全市900平方公里仍有约400平方公里还在原集体经济组织即农民手中。国家没办征用手续,那就还是人家的财产。在经济利益和各种商机驱动下,原集体组织和农民搞了五花八门的建设,普遍是低水平、脏乱差。显然,城市更新,必须对这些大量存在的集体土地再规划、再利用,因此如何对待农民的土地财产,就成为回避不了的问题。

  二、解决农村、农民土地问题的两条思路

  第一条思路,是遵循计划经济时期形成,后来一路沿革下来的制度和法律规定,把农民集体所有的土地征为国有,政府负责基础性开发,然后把土地出让或划拨出去。农民则从生产资料与劳动力直接结合的小有产者变为无产者了,只能主要靠出卖劳动力谋生。第二条思路,是承认、保护农村集体和农民的土地财产权利,允许他们在自己的土地上发展非农产业,在政府和社会引导、监管下,自主地参与工业化、城市化进程。在此进程中,原来的农民依然既是劳动者又是小有产者,不仅可以获得劳动报酬,还可以有一定的财产性收入。

  第一条思路最大的问题,是政府的行政管理部门负责经营土地,意味着政府成了市场主体,即所谓“运动员”。运动场上的规律是要争、要抢、要拼,政府在争的同时又是“裁判员”,负责吹哨,裁定其他运动员们违规还是不违规。尽管中央三令五申要保护人民群众的合法利益,但合法不合法很难有统一的量化规定,最终还是由各级政府说了算。在这种情况下,有谁能争得过政府?另外,政府搞建设实行项目制,项目有期限,过期就可能被叫停,经费就可能被上级财政冻结或收走,影响出政绩,这也必然导致决策的盲目性和任务执行过程中的强迫命令、大拆大建、铺张浪费。政府角色如何定位,本质上是发展方式问题。计划经济时期,各项建设主要靠政府,是在当时历史条件下形成的,有其必然性、合理性。改革开放以后,政府逐步退出。目前在一般生产领域、流通和服务领域等,政府的直接参与已大为减少,甚至完全退出,但在城市建设领域还是政府投资为主。最近20年间,我们以这样的方式发展,虽然取得了不少成绩,但由于越来越不能适应市场经济的要求,也积累了许多矛盾。在各种矛盾中,政府都成了重要的当事方,市场经济秩序因而难以规范,也妨碍政府更好地发挥管理监督作用。

  其次的问题是损害人民群众的利益。站在农民和农村的角度,通往工业化、城市化的道路有三条:1、在自己的土地上发展转型;2、进城打工;3、国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路,第3条则是“被城市化”之路。过去,这3条路都可以通行。东莞等地的经验表明,在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部,第1条路可以依托既有的经济基础,充分发挥农村土地和劳动力资源的优势,是一条比较顺畅的道路。但是1998年修订的土地管理法却把这条路堵死了,三“车道”变为二“车道”,“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅:农民进城打工,住房、社会保障、子女教育等问题不解决,就不能成为真正的市民,真实的身份还是农民,城市里的社会矛盾因而日益凸显;国家征地,有关法规仍然沿用计划经济时期的补偿办法,不能妥善安置被征地农民的生产、生活,农村地区的社会矛盾更是越来越激化。

  城市里普通市民的利益也受到损害。即使符合规划,也不允许集体建设用开发房地产,使开发商处于自然垄断地位。在投机、投资需求拉动和政府拍卖土地的推动下,房价虚高,大大超出了中、低收入人群的支付能力,自住性需求根本无法满足。老百姓为了买房而节衣缩食,是普遍的现象,由此产生严重的民生和社会问题。尽管近年来政府加大了保障性住房的建设力度,但恐怕也难以扭转局面。因为保障性住房使用的土地,依然要依靠征地;建设所需的资金,相当部分还是政府卖地的收入。其结果,反而会加剧原本已经存在的矛盾。

  再次的问题,孕育政府信用危机和财政、金融风险。政府出让土地,用地者(企业或个人)要透支未来收益,才能购买几十年的土地使用权。就是说,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此,政府用土地财政收入搞建设,本质上是“寅吃卯粮”,加大了用地企业的市场风险,降低了用地个人的生活水平。同时,也隐含了相当的金融风险。

  政府用土地向金融机构抵押或质押融资,近年来越来越流行。这种所谓土地金融,则是政府直接负债经营,用未来收益逐步偿还,本质上也是“寅吃卯粮”。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓“地方债”,绝大多数属于土地金融。其规模2009年已达11万亿元,为当年地方本级财政收入的3倍。2013年又升至近20万亿元。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还,于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面孕育着相当大的债务、金融风险。有人说土地问题的本质是金融问题,此之谓也。

  第四个问题,是保护耕地的国策和集约利用存量土地的方针不可能得到落实。这个问题前文已述及,后文也将有阐述,这里就不展开了。

  总之,沿着第一条思路继续走下去,最终会搞得天怒人怨,现在业已是难以为继了。

  显然,第二条思路才是未来我们工业化、城市化的发展方向。说到底,这条思路并不是什么人坐在房子里凭空想出来的,而是从基层广大干部和人民群众的实践中总结提炼出来的。

  三、亿万中国农民的伟大创造和广大干部群众的改革探索

  首先,如前所述,改革开放以后,东莞和“珠三角”、“长三角”许多城市的发展,在很大程度上是农村集体和农民自主参与工业化、城市化进程的结果,也是集体建设用地进入市场的结果。即使在改革开放以前,陈云同志曾经概括我国计划经济的特点,是计划调节为主,市场调节为辅。当时,国家大力支持农村开办社队企业。而社队企业在国家计划里没有户头,包括土地在内的资源配置,完全靠市场调节。尽管当时并没有土地市场的概念,但实质上农村集体土地已经进入市场了。毛泽东曾经认为社队企业是我们伟大、光明、灿烂的希望,邓小平也高度评价乡镇企业的异军突起,因此我们完全有理由认为,集体建设用地进入市场,是亿万中国农民的伟大创造。

  其次,尽管1998年修订、1999年实施的土地管理法,作出了不允许集体建设用地进入市场的规定,但从进入21世纪以后,几乎每一年都有中央文件或国务院文件提出,要对征地制度进行改革,要探索农村集体建设用地进入市场的办法。在中央精神指引下,各地纷纷开展土地使用制度改革试验,有的对现行土地制度进行完善,有的则不同程度突破了现行制度。2005年6月,广东省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,这是我国第一个允许集体建设用地直接入市交易的省级地方性法规,实际上是把全省纳入试点。这样一来,广东大量原本合法存在,但因98年土地管理法实施,突然变得“妾身不明”的集体土地市场,就又由半地下转到地上面来了,解除了各类企业发展的后顾之忧,也减轻了基层地方政府的政治压力。这是广东省委、省政府的一大担当。广东之后,安徽、江苏、浙江、江西的省政府也都出台了类似规定。特别应当指出的是,2008年党的十七届三中全会决定,进一步明确提出了要逐步建立城乡统一的建设用地市场,极大地开阔了基层地方党委和政府改革的眼界和思路,增强了他们寻求制度突破的信心和勇气。各地闻风而动,掀起新一轮土地制度改革试验和探索的热潮。这些年来媒体宣传比较多的如,重庆的“地票”制度,广东的“三旧”改造,北京的“城中村”改造,成都的统筹城乡发展试验、嘉兴的“两分两换”等等,都是在十七届三中全会精神指引下,地方政府探索集体建设用地进入市场的具体做法。

  这里,着重谈谈广东的“三旧改造”。三旧,是指旧城区、旧村庄、旧厂房,改造的难点和关键点是如何对待集体和农民的土地。广东的基本做法是在坚持土地公有制的前提下,承认并保护农民的土地财产权利,同时与农民充分协商,合理分摊基础性、公益性用地,合理分配改造后的土地增值收益。对于基础性、公益性建设,主要也不是政府投资,而是大力吸引社会资金,保证合理利润。这些做法,与台湾的市地重划可谓异曲同工。二者之间的主要区别在于:1.市地重划不触动台湾的土地私有制,也不根本改变土地使用制度,因而不属于重大的改革措施,至多算是土地管理的创新。“三旧改造”则承认了城市里存在集体土地的既成事实,突破了现行的有关法律;承认了农村、农民对其土地财产拥有市场主体地位,改变了不允许集体土地进入市场的有关规定,这显然是对大陆土地使用制度和土地管理制度做出的重大改革。2.台湾的市地重划有一套相对固定的操作程序,分摊地和抵价地的比例也有相应的规定。广东“三旧改造”的具体操作则更加灵活:可以保留集体组织对土地的所有权,但要提供基础性、公益性建设所需用地;可以把土地转为国有,但把改造后的经营性用地的使用权交给原集体组织和农民,用于发展二、三产业;也可以部分转为国有,部分仍然保留集体所有,等等。究竟采用什么方式,集体和农民可以与政府协商选择。土地和土地增值收益的重新分配,也是兼顾各方利益和诉求,充分开展社会协商加以确定,而不是完全由政府或哪一家说了算。政府的主要角色是制定规划,协调各方,监督规划实施,监管市场秩序等,不再把主要精力放在具体建设项目上,比较好地发挥了“裁判员”的作用。由于充分调动了各个方面的积极性,“三旧改造”进展顺利,城市更新效果显著。

  广东“三旧改造”的核心经验,是通过深化土地使用制度改革,大大促进了城市更新和经济社会的发展。一个时期以来,社会各界对“三旧改造”的总结、宣传,可谓不少,但真正能够抓住土地使用制度改革这个要害的,似乎并不太多。有的甚至刻意回避这一点,仅在节约、集约用地等问题上作文章,这其实是本末倒置。我国土地管理部门早在上世纪90年代就响亮提出要节约集约用地,调研、总结、表彰、推广、宣传……,可以说是苦心孤诣、不遗余力地倡导了20多年。但土地利用粗放浪费的趋势却不仅不能逆转,反而是愈演愈烈。其根本原因,就在于现行土地制度导致我们的各级政府,过分依赖外延扩张的发展方式。历史事实明明白白地告诉我们,不对现行土地使用制度进行重大改革,节约集约用地,只能是一个根本实现不了的美好愿望。

  综上所述,计划经济时期,集体建设用地就已自发地进入市场,充分发挥了弥补国家计划之不足的作用;改革开放以后,集体土地入市的结果是乡镇企业异军突起,更促进了国家工业化、城市化快速发展;后来,虽然法律禁止了,但在党中央、国务院支持引导下,基层政府和广大干部群众,探索集体建设用地入市改革的努力,始终没有停止过。

  四、十八届三中全会《决定》的新逻辑
 
  对于今后的发展究竟应该走什么样的道路,党的十八届三中全会决定已经做出了明确的回答。例如,《决定》指出:“市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置”。(第一部分《全面深化改革的重大意义和指导思想》中的第3条)“国家保护各种所有制经济产权和合法利益,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护,依法监管各种所有制经济。”(第二部分《坚持和完善基本经济制度》中的第5条)“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”(第三部分《加快完善现代市场体系》中的第9条)“全面正确履行政府职能。进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。”(第四部分《加快转变政府职能》中的第15条)“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”(第六部分《健全城乡发展一体化体制机制》的开头语)

  《决定》的这些论述,为我们构建起一个全新的发展逻辑。这个逻辑,延伸贯通到包括土地管理在内的,经济社会的各个领域。例如,《决定》第三部分《加快完善现代市场体系》中的第11条提出,“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”这就明确否定了,不允许集体建设用地进入市场的有关制度和法律规定。

  尤为重要的是,《决定》第十四部分《加快生态文明制度建设》明确了土地属于自然资源,而土地资产则是自然资源资产的组成部分。其中第51条提出:“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。”习近平总书记在三中全会上专门对此作了说明:“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的,前者是所有权人意义上的权利,后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责,使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”他简要概括这方面改革的总的思路,是“所有者和管理者分开和一件事由一个部门管理”。显然,这一改革思路从根本上否定了允许政府行政管理部门经营土地,既是“裁判员”又是“运动员”的有关制度规定。

  总之,十八届三中全会《决定》从市场和政府等多个角度,明确提出了今后土地制度改革的新思路和新方向。毫无疑问,中央的精神和决策来源于实践,深深地根植于亿万中国农民数十年间的伟大创造,广泛地提炼自无数基层干部群众长期的艰辛探索。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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