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首页 >> 2016第九期 >> 二元户籍体制终结 城市化进提质时代

  随着《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》于2016年9月19日正式发布,全国31个省、市、区均出台了户籍制度改革方案,取消农业户口与非农业户口性质区分。中国国际城市化发展战略研究委员会主任、原建设部总工程师金德钧在接受《城市化》杂志采访时说:“全国取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口,这意味着中央推进新型城镇化的国家战略将进入实质阶段,我国的城市化进程将由快速发展的量变向平稳发展的质变转变。也就是说我国的城市化将进入提质时代。”

  一、全国取消农业户口,全面推进人的城市化

  梳理全国31个省、市、区出台的户籍制度改革方案,包括北京、天津、上海、重庆、黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、甘肃、青海、山东、河南、四川、安徽、湖北、湖南、江苏、浙江、江西、贵州、云南、福建、广东、广西、海南、新疆、内蒙古、宁夏、西藏(不含港、澳、台地区),各地出台的“户籍改革实施意见”基本围绕2014年7月30日国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出了具体政策措施。主要包括以下三个方面:

  一是进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模,有效解决户口迁移中的重点问题。

  二是创新人口管理。建立城乡统一的户口登记制度,建立居住证制度,健全人口信息管理制度。

  三是切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度,扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面,加强基本公共服务财力保障。

  人口向城市聚集,是工业化、城市化发展的必然结果。随着城市规模的不断扩大,一批大城市、特大城市应运而生,这是经济社会发展的内在规律。从国际经验看,在城镇化进程中,劳动力一般优先向特大城市聚集,直到城镇化过程基本完成时,人口规模趋于稳定。

  改革开放以来,我国城镇化进程开始明显加速,现在仍处于快速城镇化进程之中,一些大城市、特大城市人口规模在不断扩大。比如北京市的人口规模屡屡突破规划限制,这说明中国的城市化并没有跳出世界城市化发展的普遍规律,人为的城市人口规模控制不能阻挡人口城市化发展的时代潮流。这不是说我们在城市化发展面前无所作为而任由规律摆布,我们需要顺应城市化发展规律进行人口调控,引导人口的合理流动。但我们必须坚持的公共政策底线是不得以“城市病”为借口减损外来人口的基本公民权利。中国国际城市化发展战略研究委员会乡村建设专委会副主任、北京市农村经济研究中心研究员、法学博士张英洪强调:“我们应当走尊重和保障公民基本权利的新型城市化之路,而不是走限制乃至剥夺公民基本权利的城市化老路。”

  我国的二元户籍体制一直被认为是社会不公的主要表现之一。自上世纪50年代中期开始实行以来,农民被长期限制在农村从事农业生产。许多农民工及其后代在一个城市生活多年,却因没有户口而无法享有与城镇居民相同的教育、就业、医疗、养老等权利。二元户籍体制终结,意味着将不再区分农村娃与城市娃,标志着城里人和农村人身份上的统一,打破了几十年来城乡分割的户籍壁垒,是社会发展的一大进步。在城镇化成为中国最重要的战略之一之后,中央希望借此将中国经济由依靠出口向依靠内需转变。毫无疑问,决策者希望中国特大城市的人口调控应通过优化人口空间布局,改善人口结构,实现人口与经济社会发展之间的匹配平衡。

  中国国际城市化发展战略研究委员会委员、北京理工大学经济学教授胡星斗回复《城市化》杂志记者的微信语音中说:“二元户籍体制违背了市场经济由市场配置人力资源的要求,违背了公民社会自由迁徙的要求,也违背现代社会保障公民权利的要求,所以对户籍制度进行彻底的改革是必然的。”

  在中国社科院农村发展研究所研究员李国祥看来,“城乡一体化”的户口登记制度在本轮户籍制度改革中意义非常大。这结束了中国自上世纪50年代起的二元户籍体制,这不仅是相关部门工作内容上的合并,更是常年来固化在不同户口上的利益的重新调整、分配。”

  中国国际城市化发展战略研究委员会城市可持续发展专委会专家顾问、中国科学院地理科学与资源研究所研究员、博士生导师李秀彬在接受《城市化》杂志采访时说:从全国各省、市、区发布的户籍改革实施意见看,决定取消农业户口与非农业户口的区分,结合城镇基本公共服务常住人口全覆盖政策的实施,无疑会进一步整合城市与乡村的发展,推进城市化进程。特别是北京提出要重点研究“户随人走”这一很有人性化的人口管理政策。

  金德钧则认为,全国取消农业户口与非农业户口性质区分,是中央推进以人为本的新型城镇化战略的具体体现。

  二、取消的是农业户口,不是取消农业这种职业


  城乡统一的户籍制度改革后,最现实的问题是,我们将怎样识别农民?如何维护和发展农民权利?这是一个需要进一步理清和回答的现实问题。

  中国国际城市化发展战略研究委员会乡村建设专委会副主任、北京市农村经济研究中心研究员、法学博士张英洪在回复《城市化》杂志的采访邮件中写道:一方面我们要区分身份和职业。我国上世纪50年代起的二元户籍体制中,特别划分了农业户口这个户籍身份,并且这个户籍身份还能固化和世袭。其一,只要你是农业户口,不管你以后是否从事农业这个职业,你都永远是“农民”。改革以来出现的“农民企业家”、“农民工”等现象,就是这种农业户籍身份固化的产物。其二,如果你的父母是农业户口,那么你就自然继承了农业户籍身份,除非通过高考、招工招干等极少数途径实现“农转非”。

  所以在我国,当说到农民时,指的就是拥有农业户籍身份、从事或不从事农业产业的社会阶层。张英洪强调:“现在推进户籍制度改革,取消农业户口和非农业户口的划分,指的是取消了农民的户籍身份,而不是取消了农业这种职业。”他认为,“只要存在农业这种产业,就会有从事农业这种职业的农民。”在现代社会,由于分工越来越细,社会可以有千差万别的各种不同的职业,但每个人都拥有一个共同的身份,那就是共和国的公民。户籍制度改革后,我国不是没有农民了,而是不再有农业户口了。作为职业的农民,与其他所有社会阶层一样,都应当享有宪法和法律赋予的平等的公民权利和自由尊严。

  另一方面,我们要厘清三种不同形态的农民。张英洪分析认为,户籍制度改革后,我国事实上存在三种不同形态的农民:一是作为集体经济组织的成员,拥有土地承包经营权的农民,可以称之为土地承包型农民,这是取得农村土地承包经营权资格的原初农民。土地承包型的原初农民都是过去曾拥有农业户口身份的农民。二是随着承包权与经营权的分离,通过流转承包土地而从事农业生产经营的农民,这可称之为土地流转型农民。土地流转型农民主要从土地承包型农民手中流转土地进行农业生产经营活动。近些年来,一些市民通过土地流转加入了农业生产大军,成为新农人。三是为农业生产的产前、产中、产后各环节提供社会化服务的人员,这些人有的是原农业户口的农民,有的不是原农业户口的农民,但他们都属于农业这个大产业的从业人员,暂且称之为社会服务型农民。据有的专家研究,美国农业人口占全国人口的2%,而为农业服务的服务业人口占全国人口的比重高达17%-20%,平均一个农民有8至10人为其服务。

  随着我国农业现代化的推进和一二三产业的融合发展,为农业提供各种社会化服务的从业人员将不断增加。这三种从事农业生产和服务的人员,就是我国农业现代化进程中不同形态的新型职业农民群体。

  三、户籍捆绑利益重新分配,逐步实现公共服务均等化

  2016年4月,国家发改委规划司司长徐林曾在新闻发布会上公开表态称,今年首要任务,是使所有的地方都能够出台具体落实国务院户籍制度改革的做法和政策。

  在中共中央发布的“十三五”规划纲要中,深化户籍制度改革成为关注重点。这项改革要促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户,并与城镇居民有同等权利和义务。

  在专家看来,户籍制度改革的核心是建立与统一城乡户口登记制度相适应的一系列制度保障,因为这些才是捆绑在户籍上的利益。只有建立健全与统一城乡户口登记制度相适应的就业、医疗、教育、社保、住房、土地等制度,才能逐步实现城乡公共服务均等化。

  中国国际城市化战略研究委员会委员、北京理工大学经济学教授胡星斗说:我也曾经提出取消户籍制度,取而代之的是国民信息系统,国民信息系统是将公民的个人档案、信用记录、犯罪记录、收入、住房、社保等,集成在一块供各个部门分享。现在国务院的户籍制度改革和各地的户籍制度改革基本上都是朝这个方向走的,是在弱化户籍的功能,强化建立以身份证或者是居住证为中心的一个全方位的信息登记系统。从这方面来看,无论是国务院还是各个省市的户籍改革意见,都是朝着建立现代社会的方向迈进了一步。

  李秀彬说,中央深改组日前通过的《关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》,针对的也是目前农村人地分离格局下的农地权利体系。户籍改革和基本公共服务全覆盖是中央提出的农地三权分置改革顺利实施的保障,而农地所有权、承包权及经营权三权的规范和保护,无疑也是户籍改革为推动城乡要素流动与整合、基本公共服务均等化等改革目的最终实现的一个重要条件。农业户籍取消了,原农村居民的身份改变了,村集体成员土地权利的规范和保护问题就愈加突出出来了。要求农地的承包权必须完整赋权,真正体现承包权作为财产权的性质。除了已经赋予的使用权、收益权及流转权外,也应该赋予抵押、继承及转让权。

  实际上,各地在落实国务院文件上对于开放户籍制度都有各自的小算盘,这也使得政策总体进展稍显缓慢。人们担心的是,农村城镇化可能导致的农民“失地”问题,还有分析人士认为,中国的户籍制度改革使得农民向城市转移,将提振二三线城市的房地产市场。外界也担心,三、四线城市可能会有大量人口进入,而这会推高城市的房价。

  胡星斗认为,取消农业户口可能在某些官员眼里,主要的目的是为了获得农民的土地、宅基地。的确,现在农村还存在着空心化的局面,土地应该得到整理。各级官员不能够仅仅是为了盯着农民的土地、宅基地,而应当在农民自愿和政策的正确引导下,在解决农民的社保、医疗、养老、低保以及子女教育、就业等情况下,才能够去征收农民的土地。这样的话,在公平合理的前提下征收农民的土地,有利于加快中国的城镇化,也有利于加快现代化的步伐。

  也有专家表示,没有必要对上述问题过度担心。国家行政学院教授竹立家日前在接受媒体采访时表示,居民制度不是剥夺农民的财产,而是给予农民平等的身份,平等的待遇。“居民户口既不是变成非农户口,也不是过去概念的城市户口,而是强调在国土范围内,都是平等的身份。”

  北京大学社会学教授陆杰华也表达了相同的观点。他指出,户籍改革有不同的路径,即使放弃土地,也不应该像过去那样简单给予现金补偿,肯定要在社保、基本公共服务上拉近和城里居民的差距,否则仅仅给房子、给钱,福利待遇却没有跟上,农民也不会愿意。

  四、新政使购房选择更自由  加快缩小城乡差距

  户口与房子向来是“连体婴儿”,虽然我国很多城市已取消买房落户政策多年,但是众多因素使房子与户口依然是有着千丝万缕的关系。随着我国31个省、市、区“城乡户口统一”的制度性安排已全面落地,众多网友十分关心对房价将产生怎样的影响。

  现在的情况是,政府希望人们到城市买房落户,但农民或许对这项政策没有兴趣,因为如今市区的房价对大多数农民来说是望尘莫及,而留在农村却能保证承包地、宅基地、林地以及各种各样的补贴,还有近郊区的土地升值。因此,新政首先要保证农民在城里能享受均等的公共服务,但是农民需要在进城与不进城之间做出抉择。如果选择进城,那农村的一些利益就需要放弃,如果选择回家,那么农村的利益一定要有所保障。

  不久前,搜狐焦点网发布了《天津将取消农业户口 对楼市有何影响》的调查,六成网友支持取消农业户口,并认为此项政策不会对津城房价产生太大影响。超过半数的网友认为天津取消农业户口将使人口在市内更加自由地迁移,购房者(尤其是落户型)将有更多的区域进行选择。农业户口被取消后,将影响一部分购房者(尤其是有落户目的的)淡化对于区域的选择,对于他们来说,在总价或首付受限的情况下,将更多的落户选择由市内六区转移至环城四区或者远郊区县。区域配套、工作半径将取代行政区划作为他们安家置业的首选。其次,促进城市化进程,稳定推动楼市也得到了近三成网友的支持。对天津哪个区域房价影响最大?近半数网友认为滨海及远郊区县房价易受影响,其次是环城四区,而市内六区则是大家认为最不会受到影响的区域。刚需之下,七成网友认为普通住宅价格最易波动

  中国国际城市化发展战略研究委员会城乡市容环卫专委会常务副主任、郑州宇通重工董事长李勇在接受《城市化》杂志采访时说:取消农业户口的政策无疑把中国的城市化加速推进,一方面是农业生产的基于机械化的集约化会降低农产品成本,另一方面,城市化会对中国的城市基础建设投资带来巨大的需求,更重要的不仅仅是硬件的建设,对于城市(镇)的管理水平和文明程度提出更高的要求,比如生活垃圾的处理,所以,可以预见的未来20年,将是生活废水、厨余垃圾、日常生活垃圾等产业将会迎来百年不遇的发展机遇,也会是资本追逐的一个新的风口。

  而对于农民向城市转移会推高房价,中国人民公安大学教授王太元认为,一些城市不大可能因为农民进城导致房价大涨,相反却可能促进小城市政府保障房的发展。

  五、积分落户借鉴国际经验,户籍人口城市化率完成历史使命

  在中国,日益增加的人口压力已经成为了施压特大城市的一把“利剑”。

  值得注意的是,北京提出了要严守人口总量红线,积极推动“人随功能走、人随产业走”,不断降低中心城区人口密度。北京称,到2020年,北京全市常住人口控制在2300万人以内,城六区常住人口在2014年基础上下降15个百分点左右。
《关于北京市2016年国民经济和社会发展计划上半年执行情况的报告》指出,尽管北京市2016年上半年常住人口增量、增速较上年同期均有所降低,但总量仍持续增加。从全国的省会城市和计划单列市的人口增长概况看,由于就业机会、医疗、教育等公共服务优质资源相对集中,深受流动人口青睐,因此,要想在短期内完成人口的调控目标,任务十分艰巨。因此,积分落户政策就成为这些城市的必然选择。

  在国外,类似积分落户或者附着在户籍登记上的管理内容也不少,但基本上不限制迁徒自由。不过,即使在美国等一些国家的城市,也有居住资格的限制,这个居住限制和居住贡献有关。

  金德钧认为,回顾我国的户籍制度的形成与发展历程,不论是在五、六十年代的三年困难时期,还是八十年代改革初期的农民进城打工,或是今天的全面取消农业户口,统一登记为居民户口。这都是党中央、国务院根据我国不同历史阶段所做出的政策决策,也是我国经济社会不断改革与完善是历史必然。

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  印度著名农经学家、印度“绿色革命”建构人斯瓦民纳森说:“中国人对农业就业和非农业就业之间的就业创造有一套综合的办法,这是我们国家所没有的。结果是印度到处充斥着都市贫民窟,无地的贫民飘移到孟买、加尔各答和马德拉斯,过着最穷困的日子。”

  值得一提的还有,由中国国际城市化发展战略研究委员会在2007年启动的《中国城市化率调查报告》研究课题,将随着二元户籍体制的终结,而完成了中国城市化进程所赋予的历史使命。尽管在统计上将不再出现两种口径的城市化率,一种叫户籍人口城市化率,另一种叫常住人口城市化率,但由于二元户籍体制所造成的中国特有的半城市化现象仍将继续存在。例如2014年4月19日发布的《2012年中国城市化率调查报告》显示,2012年我国户籍城市化率为35.33%,与国家统计局发布的常住人口城市化率52.57%,相差17.24个百分点,涉及人口达2.32亿人。

  孙中山先生曾说:“革命尚未成功,同志仍须努力”。以取消农业户口的户籍制度改革,刚刚拉开中国城市化进入提质时代的序幕。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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