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首页 >> 2017第三期 >> 值得借鉴的韩国城市化

  李津逵:中国国际城市化发展战略研究委员会副主任、中国(深圳)综合开发研究院资深研究员

  韩国的城市化进程早于中国约30年,在亚洲最接近中国国情,对中国最有借鉴价值和参照。

  韩国与中国的现代化拥有基本相同的文化背景和经济社会基础。尽管1446年之后韩国创设了拼音字母,但整体上官方还是使用汉字作为官方文字,包括纪年也都是用中国的年号。在前现代化的时代,韩国与中国一样都是亚洲的农业国,前往韩国民俗村旅游的中国游客,看到的是与中国东北乡村生活几乎一样的传统生活方式。由于融入西方主导的世界经济体系,中韩两国分别在50年代和80年代开始了进入由工业化带动的加速城市化阶段。

  一、先行一步的韩国

  韩国城市化的过程表现出清晰的几个阶段。第一阶段是大城市化,即人口随着工业化向大城市集中;第二个阶段是都市圈化,即大都市例如首都周边城市群的形成;第三个阶段是乡村现代化,这是通过人口向乡村的回流和乡村人口结构的优化。当下阶段,正处在都市圈充分发育,并且开始了城市居民“归农”与“归村”的趋势。这几个前后相继的阶段有着内在的规律,因为城市文明首先出现在大城市,农业转移人口只有走进大城市才能更方便地找到非农就业的机会和城市公共服务。因此韩国在城市化的初期,表现为鲜明的大城市化。有韩国专家和我们讨论,他们善意地提醒我们中国在城市化起始阶段人为控制大城市,大力发展小城镇可能在决策上是欠妥的。随着大城市的发展带动整个国民经济的水平提高,必然要有新的产业机会外溢到大城市的周边,也就是在城市圈形成的时代才会有小城镇发展的机会。

  大城市化阶段的完成就是首尔的跨越汉江发展。汝矣岛(Yeouido)是流经汉城(今首尔)汉江段上的一个面积8.4平方公里的小岛,这个百年前荒无人烟的小岛如今人口已达3万多。1970年开始韩国政府就通过架设大桥、搬迁韩国国会议事堂和韩国证券交易所等方式将部分首都功能向岛上疏散。2002年,在首尔市长李明博任期内,汝矣岛作为金融聚集区开始进入全面开发阶段。2009年1月,韩国国会通过了《国际金融中心的法律》,将首尔汝矣岛指定为国际金融中心。纽约银行、大和证券、ING资产管理及房地产资产管理、德勤等五、六家外国企业纷纷入驻,新建办公楼出租率超过80%。汝矣岛现在已经成为韩国首屈一指的综合金融中心区,成功为首尔奠定了在全球金融城中的地位。除金融之外,汝矣岛也是LG电子公司、MBC和KBS电视台的总部所在地。首尔的地标建筑“首尔国际金融中心”、“大韩生命63大厦”及全球最大的基督教教堂汝矣岛纯福音教会也屹立岛上。 

  都市圈化以1982年颁布的《首都圈管理法》为起点,确定了以首尔为中心的都市圈的边界,范围包括首尔特别市、仁川广域市和京幾道,以及水原、城南、东川豆、光明、松炭、安养、富川等城市,土地面积11726平方公里,占韩国国土面积的11.8%,人口2300多万,占韩国人口的近一半。如今首尔都市圈已是世界五大都市圈之一。都市圈发展的主角是京畿道,在韩国,京畿道基本上就是围绕着首尔和仁川的都市圈地带,其地位相当于中国环绕了京、津两个直辖市的河北省。京畿道位于韩国的西北部北隔三八线与朝鲜接壤,西临黄海与山东青岛相望。四通八达的轨道交通线像巨大的蜘蛛网,将首尔与京畿道紧紧连接在一起,使京畿道渐渐成长为庞大的首都圈,首尔市只有600平方公里,京畿道的面积1万平方公里,在2003年,京畿道人口超过了首尔,并从此距离逐渐拉开。2010年至2015年,作为首都圈的京畿道人口进一步突飞猛进地增长,五年之内人口增长了约20%,经济、文化、政治都在不断提升影响力。如今,京畿道无论在人口、产能,还是生产总值在韩国都是名列前茅,超过了首尔市。

  都市圈的发展并不是遍地开花,它表现为以大都市为中心的交通网络的发育和全域通勤方式的出现;以大都市为指挥中心的区域产业结构的形成;还有区域内各具特色的新城涌现。例如京畿道城南市板桥科技谷就是这样一个在十年内崛起的产业新城。板桥科技谷位于城南市盆塘区,板桥在行政上原是盆塘区的一个“洞”,类似于中国行政区划中的街道。板桥科技中心面积70平方公里,规划90万人,有多条轨道交通交汇于此,入驻了上千家高技术企业,提供就业岗位7万个,韩国朋友估计现在这里居住的居民约5万人,去年产值已超过了韩国的汽车出口额。新城的规划高度尊重当地的自然条件,为横穿新城的一条小河留出足够的行洪范围,河流与荒草坡岸构成了穿过新城的一条生态走廊。新城的稳静交通令人印象深刻,与步行街交叉的机动车道一定会留出路拱以降低车速。新城与上一代的科技园不同,通过土地功能的混合利用营造“在工作中生活,在生活中工作”的环境,高层的办公酒店楼宇的首层至三层是丰富多彩的餐饮休闲。尽管上下班时间从轨道交通站向着周边出现钟摆式的人流,傍晚时分的步行街非常富有生气。

  乡村现代化的过程在当下初现端倪。从韩国先行一步的城市化进程可见,大都市化——都市圈化——乡村现代化,是一个承前启后的必然过程,犹如自然界中的重力法则,是不以人的意志为转移的。近年以来,韩国乡村人口的下降趋势开始减缓,乡村人口结构已经开始发生改变。韩国国土海洋部2013年发布资料,韩国城市化率为91.04%,同比减少0.08个百分点,是自1960年以来首次出现减少,这是因为出现了城里人“归农”和“归村”的趋势。“归农”是指城市居民通过继承买卖等方式取得乡村农用土地,并经营农业的过程,“归村”是指城市里的居民取得乡村住房并到乡村居住的过程。有了“归农”和“归村”,乡村里的人口结构就开始发生变化。农业的现代化和农村的现代化就出现了新的契机。同时,韩国乡村公共服务水平也在提升,任何一个乡村都可以在半小时车程内到达一座医院。可以预见,一二十年之后,韩国由于市民下乡和基础设施公共服务提升的结果,城市的资本、人口和文明向乡村扩散,将使韩国出现西欧、北美那样生态环境优异、生活服务现代化的乡村,出现越来越多旅游度假的胜地。

  二、法规制度的差异

  中韩两国法规制度差异是我们借鉴韩国城市化时应该考虑的重要参量。

  首先是农地制度上的区别,中国城市化继承了人民公社农村土地集体所有的遗产,这是当前制约农村生产力发展的重要瓶颈。改革开放以来中国农村首先放开了农产品的市场化,一举解决了中国人的菜篮子和米袋子,告别了饥饿、告别了“糠菜半年粮”;接下来放开了农村劳动力市场化,每个农户可以自行安排劳动力的投入方向,农民工自由进城打工挣出了一个世界工厂,身后家乡的农业产值还连年增长;但是土地——农村宅基地和耕地依然没有市场化,这使得城市里有志于农业的人无法下乡务农、希望乡居的城市居民不能合法在乡村买房、走进城市的农民无法将身后资产变现。而在韩国,任何城市居民都可以象买卖城市房产一样自由买卖乡村的房产,不存在城市居民到乡村居住的制度障碍。城市居民大量购买农村耕地后会不会有农地撂荒的风险呢?韩国政府要求继承和买了耕地的城市居民,每年必须提交有关工作、雇工等方面的报告。这种城市和乡村双向流动的实践,在经过有效的政府规制之下并没有出现大量土地撂荒,也没有出现农民流离失所的问题,值得我们好好研究借鉴。

  在中央和地方的关系上,中央向地方的放权是中国经济起飞的重要推动力,同时也使地方之间难免出现恶性竞争。在韩国,中央与地方的财政收入比为八比二,中央政府在跨行政区的规划建设中有足够的统筹协调能力。例如在建设首都圈中,轨道交通已经将包围首尔的京畿道密织成网。

  行政区划上的差异也很有启发。韩国首都首尔市的面积仅600平方公里,因此首都圈的两个国际机场、一个深水港都不在首尔市区,在高速发展的过程中当新产业、新业态、新项目不断涌现的时候,首尔市既没有空间也没有资源垄断这些新机会,“肥水”必然要流入外人田。中国的直辖市和省会城市都不是单纯的城市,而是一个包含了广大农村的城乡区域,例如北京的面积达17000平方公里,接近首尔面积的30倍,无论是“腾笼换鸟”还是“退二进三”都在自家院子里折腾,假如没有“京津冀一体化”的国家战略,等白了头也轮不到河北,这也是与韩国不同的制度条件。

  三、历史文化的差异

  韩国地处东北亚,与中国东三省气候相若。韩民族是稻作民族,其生产方式与中国的南方更为相近。近代以来中韩两国与日本不同,都是被动地向西方文明开放。在周边大国争雄之下,韩国在1910年至1945年经历了35年的亡国阶段。朝鲜战争之后韩国进入了以美国为中心的西方阵营,与亚洲其他三条小龙一样,韩国也借助于高度的集权体制赢得了经济的起飞。有幸的是,韩国民众和学生通过对李承晚、朴正熙和全斗焕政府激烈的民主抗争,制衡了集权体制走向独裁统治的倾向,自上世纪80年代以来韩国享有了30年的和平发展。韩国朋友说,当下弹劾朴槿惠的大规模示威是战后韩国第四次民主运动。在示威的主场地光化门前世宗大道上,民众与警察双方都表现出极大的理性。民众没有过火的行动,警方也没有使用催泪弹。2016年12月23日是星期五,我们在世宗大道上看到的警察手持的是闪光的交通指挥棒。韩国朋友说这一轮运动没有打碎一块玻璃,这让我想起在捷克的布拉格,人们也说十个月脱离苏联体制的示威没有打碎一块玻璃,因而被誉为“天鹅绒革命”。

  稻作民族善合不善分。我曾在中国吉林延边州考察时听说,当地有朝族村也有汉族村,人民公社时期朝族村生产生活比汉族村好,分田到户后汉族村比朝族村强。城市化就是让人们离开熟人社会走进高密度大规模的陌生人社会,韩国的城市居民依然能够在陌生人之间建立自己的城市居民自治组织。每一个小区都有居民自发地组织起来,约定自治的规章,行使自治的职能,这种地方自治的能力也许才是新村运动真正的遗产。中国城市的基层社区,是由政府自上而下地将社会管理和公共服务统一配置下来,连居委会的负责人都要领取政府的津贴,这种文化传统的差异使中韩两国在城市化中有了不同的表现。

  马克斯·韦伯说传统中国没有城市社会,我们不应凭感情拒斥这个判断。专制不是暴君的一厢情愿,而是暴君与顺民共谋的结果。顺民选择专制经过上千年的理性评估,因为权力被剥夺的同时也可以把责任推出去。设想一下,在忙活了自己的生意之余每天还要拿出大量时间去关心和维护陌生人之间的公共利益,我们真的有这种传统吗?当我们的社区改选居委会的时候,我们会积极地参选或者投票吗?可是,与我们有着上千年同样传统的韩国人做到了。这就给中国人一个启示,城市的社区自治以至于市民社会的民主法治,是一个可以成真的中国梦。

  借鉴韩国经验需要长期跟踪,例如对韩国“新村运动”的研究似乎就缺少连续性。从朴正熙执政的七十年代开始,韩国发起了“新村运动”。这场运动对于激发韩国社会团结互助的精神非常有效,因此“新村运动”扩展到了城市社区和工矿企业。由于新村运动正好吻合了“建设社会主义新农村”的主题,于是便有主题先行的调研,似乎新村运动可以成为建设新农村的佐证。但是由于城市化规律的重力法则,不少韩国新村运动中建起的新村,由于没有产业下乡、没有城市人口和资金下乡,很快便出现了人口的空心化。当初宣传新村运动的韩国专家也不再提新村运动了。

  如果持续跟踪韩国城市化的最新进展,例如市民“归农”“归乡”给乡村发展、农业生产带来的影响;例如大都圈内职住一体新型小城镇的建设等等,一定会对中国当前的城乡一体化发展、和特色小镇发展,未来的乡村现代化发展等等找到非常有价值的借鉴。

  (本文得益于与京畿道研究院李洙行博士的讨论,并参考了:①【李忠带你游世界】韩国硅谷——板桥新城2015-11-11 ;②孟育建:韩国首尔都市圈的扩展与周边中小城市的发展2014年03月21日)

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
友情链接: 国务院  住建部  自然资源部  发改委  卫健委 交通运输部  科技部  环保部 工信部  农业农村部
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