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首页 >> 2017第三期 >> 城镇化背景下的生活垃圾管理现状和展望

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  本期顾问——王敬民:中国城市建设研究院有限公司董事长、中国国际城市化发展战略研究委员会城市市容与环卫专委会主任、教授级高级工程师、注册环保工程师

  研究领域:长期从事城市固体废弃物处理等环境工程技术设计和研究与管理工作,在城市垃圾综合处理工艺技术与设计、有关标准与规范等方面有深入研究。

  主要成就:近三十年多来先后主持了百余项环境工程规划、研究、咨询和设计,主编或参编国家级科研课题10余项、国家行业标准编制20余项。规划设计项目涉及垃圾卫生填埋、生物处理、焚烧发电和综合利用等众多领域。

  参加的科技部课题《有机垃圾厌氧消化处理技术研究》荣获建设部“华夏建设科学技术奖三等奖”;主持设计的《宁波鄞州垃圾卫生填埋场工程》获全国勘察设计三等奖和北京市勘察设计二等奖;主持设计的《青岛市小涧西垃圾综合处理工程》获中国建筑设计集团优秀市政工程设计一等奖;主持编写的《生活垃圾卫生填埋场防渗系统工程技术规范》获中国建筑设计集团优秀科研标准二等奖。

  提问1:您认为,当下我国城镇化有哪些特点?

  王敬民:改革开放以来,我国城镇化率从17.92%提高到56.1%,虽然城市化水平快速提升,但目前我国城镇化率不仅远低于发达国家80%的平均水平,也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平。《国家新型城镇化规划》(2014—2020年)中提出2020年我国常住人口城镇化率达到60%,户籍人口城镇化率达到45%。

  中国城镇化发展主要具有以下3个特点:

  1、空间的城镇化向人的城镇化转变

  2015年我国城镇化率达到56.1%,但与之相应的是户籍城镇化率不足40%,大量人员未享受到同等的城市公共服务,同时造成垃圾处理等公共服务负荷超过设计能力。

  2、城镇化效率较低

  我国投资占GDP的比重过大,2013年达到76%,据国际经验,发展中国家和发达国家的投资占GDP的比重分别平均在20—30%、15—20%。城镇化建设资金效率较低。

  3、城镇化发展不平衡

  我国144个地级市规划和建设了200个新区,新区建设供大于求,配套设施过度投资,但垃圾收运、处理等环境卫生基础设施建设滞后,造成城市公共服务供给的不平衡。

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  提问2:据了解,我国工业化和城市化的迅猛发展,人们消费水平的提高,让城市生活垃圾产生量每年以大约10%的速度迅猛增长。请您简要介绍一下我国生活垃圾管理现状。“十三五”期间,我国生活垃圾管理将有哪些新的变化?

  王敬民:我国城市生活垃圾管理水平近年来快速发展,市县生活垃圾无害化处理率由2006年的39.3%提升到2015年的90.2%,2015年,我国城市生活垃圾清运量1.91亿吨,无害化处理率94%;县城生活垃圾清运量0.67亿吨,无害化处理率79%,近年来我国生活垃圾无害化率增速达到年均10%,远高于城镇化率增速,逐渐缩小了城市生活垃圾管理方面与发达国家的差距。

  但随着城镇化进程的发展,农村垃圾将成为新的难题,据估算,我国农村生活垃圾产生量在1亿吨左右。“十一五”开始,我国对农村垃圾管理力度逐步提高,2014年我国农村生活垃圾处理率48.2%,是2009年的近三倍,有垃圾收集点的村占64%,也较2009年翻了近一倍,但农村垃圾处理形势仍然严峻,2013年农村生活垃圾无害化处理率仅为11.35%,( 中华人民共和国住房和城乡建设部. 中国城乡建设统计年鉴2014[M]. 北京:中国统计出版社,2015.)。

  农村垃圾处理在投入增加和快速发展的趋势下仍存在巨大缺口,对环境造成污染。

  随着新型城镇化的开展,以人为本和生态文明成为城市建设的关键,生活垃圾管理范围和管理模式在发生着变化。

  1、环卫服务范围变化

  城镇化率的提升带来的是我国生活垃圾管理范围的扩大,从传统的以市县为主的城市生活垃圾管理,“十一五”和“十二五”期间逐渐扩大到包括人口规模较大的重点镇的城镇生活垃圾管理,“十三五”垃圾管理工作将全面扩展到农村地区,逐步实现环卫公共服务的均等化。

  2、垃圾管理战略变化

  上世纪80年代之前,我国垃圾管理以实现集中处置、降低卫生风险为主;80—90年代,我国生活垃圾管理战略开始发生变化,垃圾无害化处理得到加强;2000年后,垃圾管理进入高速发展期,垃圾无害化处理设施大量建设,同时垃圾分类、垃圾焚烧等减量化和资源化技术得到发展;“十三五”期间,我国城市生活垃圾无害化处理任务将基本完成,垃圾管理战略将从无害化为主转变为减量化和资源化为主。

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  3、政府角色变化

  我国自上世纪90年代起开展垃圾管理的专业化运作,逐步实现市场化机制下的公开竞争,先后经历了“政府统一管理作业——政府环卫作业部门企业化改革——国企和社会资本全面参与环卫作业——PPP模式合作开展环卫公共服务”,特别是在2000年后,随着城镇化高速发展,政府从“建设者”到“监管者”的身份转变也在加速,2014年开始重点鼓励PPP模式开展公共服务。

  提问3:今后一个时期,我国还将处在城镇化快速发展的时期。在您看来,城镇化和生活垃圾管理有着怎样的关系?

  王敬民:关于城镇化与生活垃圾管理的关系,我认为,可以从以下几个方面来认识:

  1、城镇化背景下的生活垃圾管理特点

  我国城镇化和生活垃圾管理都经历了相似的发展阶段,特别是在“新型城镇化”背景下,我国生活垃圾管理过程中应重点注意以下4个特点:城镇规模和地理条件差异导致处理技术差异;经济水平差异导致管理模式差异;产业结构和人员构成差异导致各类垃圾处理规模差异;智慧城市、互联网+等新技术对垃圾管理的影响。

  2、城镇化对生活垃圾管理的影响

  (1)服务和责任扩大

  城镇化本身就是利用城市特点高效率地提升公共服务质量,随着我国向发达国家靠拢,垃圾管理的范围将从现在的居民生活垃圾、餐厨垃圾、粪便等扩展到包括建筑垃圾、再生资源、电子垃圾、废旧大件垃圾等各种城市废弃物统一管理模式;垃圾管理的目标也不再仅仅是无害化、减量化和资源化,而是将垃圾管理纳入“资源管理”的体系,从减少原料使用和废料排放的角度进行管理。

  (2)公众对环境质量的需求提升

  城镇化的本质是更好的人居环境,城镇化后公众对垃圾处理水平的要求必然提升。目前公众对于环境质量的诉求越来越高,促使政府不断提升设施建设标准和污染物排放标准,“十一五”以来针对公众不断提高的环境质量需求,包括“生活垃圾卫生填埋污染控制标准”、“生活垃圾焚烧污染控制标准” 等垃圾处理领域标准快速更新,“存量垃圾治理”、“餐饮垃圾处理”等内容在国家规划中首次出现,垃圾管理水平快速提升。

  (3)垃圾基础设施选址和建设难度提升

  生活垃圾基础设施如卫生填埋场、转运站等做为公益性基础设施具有邻避特性,特别是垃圾收运处理过程中易产生臭气、污水,近年来国内关于生活垃圾基础设施选址和建设的邻避事件频发,设施选址和建设难度大幅加大。

  我国城市生活垃圾已基本实现无害化处理,但原生垃圾仍以卫生填埋为主,2014年全国1948座垃圾无害化处理设施中,卫生填埋场占了1660座,焚烧厂仅有221座,(刘畅,梁东花,陈冰.  国外经验对我国农村垃圾处理的启示[J]. 小城镇建设. 2016(08)),卫生填埋不可避免的产生臭气,容易引起邻避效应,焚烧厂可有效实现资源化和无害化,并可按照花园式工厂建设,实现和周边公众、环境的友好和谐,减少邻避事件发生概率,降低设施选址和建设难度。

  (4)垃圾行业投资需求增加,运营模式多样化

  目前我国垃圾处理行业资金投入整体仍处于较低水平,应研究制定垃圾税,通过税收杠杆可有效缓解地方政府环卫资金紧张的问题,保障垃圾处理补贴和设施建设投资,同时可通过税收促进我国环卫市场化的自由和开放发展,并可作为垃圾管理中的长效经济工具使用,对我国未来长期的垃圾管理战略提供支持。

  我国垃圾处理行业发展迅速,公共部门运营垃圾处理设施存在一些问题, PPP运营模式可有效推进垃圾处理设施运营单位向独立核算、自主经营的企业转变。我国卫生填埋场运营模式基本以政府运营为主,由各地政府环卫主管部门或下辖事业单位进行建设和运营,占比90%以上,垃圾焚烧厂和其他垃圾处理设施以企业运营为主,由政府与企业通过特许经营合同建立契约后,由企业建设和运营,政府支付处理费,占比95%以上,运营企业的类型包括地方国有企业、大型国有企业和私营企业。

  提问4:您认为,未来我国垃圾管理应该在哪些方面进一步提升?

  王敬民:首先,环卫市场仍有大幅增长潜力。目前每年我国设市城市垃圾产生量大约在1.9亿吨,县城产生量约0.7亿吨,而农村则在1.1亿吨左右,总数大约达到3.7亿吨,垃圾从收集到处置全过程的成本约为300—500元/吨,因此我国环卫设施建设仍有约1000亿元市场,而环卫作业市场约有1000亿元/年。

  其次,要以人为本提升环卫作业水平。2012年,我国环境管理类就业人员总数110.6万人,平均工资2.44万元/人·年。仅高于农林牧渔业和餐饮业,其中还有大量环卫作业人员未纳入统计,实际环卫作业人员作业环境非常恶劣,但从薪酬到社会地位都处于城市的底层。新型城镇化提出“以人为本”,未来将通过提升机械化作业水平降低环卫工人作业强度,通过规范的职业培训和劳动保障体系确保环卫工人有尊严的工作。

  第三,要提升资源效率,加大力度发展焚烧处理技术。2012年后,发达国家已将垃圾管理纳入资源效率提升管理体系中,垃圾焚烧成为提升垃圾处理资源效率的重要手段。目前中国已经有约250座生活垃圾焚烧厂建成投产。与此同时,仍有约100座垃圾焚烧厂在建设中,另有100多座垃圾焚烧厂在规划和筹建中。未来国家将进一步加强政策指引,鼓励各地采用焚烧处理技术,并引导公众正确认识垃圾焚烧,了解焚烧技术的可靠性,严格政府监管和企业运营水平,特别是焚烧厂烟气和残渣的处理和排放。

  第四,宜居循环,开展垃圾分类源头减量。中国生活垃圾资源回收率约为32%,以市场化回收方式为主,主要由个人或企业进行回收,回收量约为1.2亿吨/年,并未纳入生活垃圾清运量统计。“十三五”期间国家提出垃圾强制分类要求,将在未来实现生活垃圾收运和再生资源回收的两网融合,开展全口径的垃圾产生量统计,并充分依托社会资本和财税政策,结合各地末端垃圾处理设施合理开展垃圾分类;2015年,中国有26个城市成为了国家垃圾分类试点城市,要求这些城市2020年生活垃圾清运量在2014年基础上减少6%。

  第五,可持续发展,合理鼓励PPP模式。我国垃圾处理行业目前仍面临着总体投入水平不足的问题,PPP模式是我国现阶段垃圾处理设施运营的合理选择,未来将继续鼓励在垃圾处理行业开展PPP模式。但随着公共部门专业化水平的提高和整个垃圾处理行业规范化发展,在解决了制度瓶颈后,未来可能会出现逆市场化,公共部门在垃圾处理设施运营中具有更强的竞争力。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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