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首页 >> 2018第五、六期 >> 参与式预算的新突破:海口美兰区的“双创微实事”试验

  参与式预算是指公民能够对有限的公共资源分配进行反复的、公开的协商,并最终决定全部或部分公共资源配置情况的一种可重复的决策过程。参与式预算作为一种新型的地方治理方式,始于1989年的巴西阿雷格里港。21世纪初,在预算改革的背景下,参与式预算被介绍到中国,在十多年的发展中,先后出现了浙江温岭、北京麦子店、云南盐津等不同的做法。

  2016年12月,海南省海口市美兰区委、区政府开始在辖区内的两个街道启动参与式预算改革试点。这次试点突破了固有模式,将中国参与式预算改革推上了一个新的高峰,形成一种有效沟通政府和社会居民的协商民主方式,是一次地方治理改革的生动实践。

  本报告作者作为现场观察者,从改革的经过、改革的特点和改革的意义与价值等方面,对海口市美兰区的参与式预算改革做全面的分析。报告第一部分全面介绍改革试点的情况;第二部分详细梳理改革试点的四个重点阶段;第三部分概括改革试点的特点,第四部分总结改革试点的价值与意义。

  在我们看来,美兰区参与式预算的试点改革具有以下几个重要特点:第一,此次改革是以“双层面”、“双试点”的结构展开;第二,此次改革通过放宽参与者资格限制、全方位的动员促使参与达到了一定的广泛性;第三,此次改革在参与环节的细致设计使得居民有机会深度参与整个试点过程,通过“两上两下”的过程,实现了居民对公共政策实质性的参与;第四,围绕着整个改革过程设计了一套程序,保证了改革的成功,这套程序是一个不断摸索、不断完善的过程。

  一、概况

  海口市自2015年7月起展开了“双创”工作,也即“创建全国卫生城市”与“创建国家卫生城市”。在落实“双创”的过程中,海口全市每年都加大力度地开展一系列为民办实事的项目。在此背景下,参与式预算改革通过专家学者的介绍,被引入到美兰区的预算决策改革中,旨在通过让居民参与民生实事中的“微事”、“小事”项目的政府预算决策过程,来进一步落实“双创”为民服务的理念,转变政府开展为民办实事的工作方式,实现由“政府定实事政府做”向“百姓定实事政府做”的转变。由此,美兰区的参与式预算改革与当地政府的“双创”工作需要紧密结合,也被美兰区政府命名为“双创微实事”。

  在这次改革中,美兰区政府选取了其下辖的两个街道——人民街道与海甸街道——作为改革试点街道。人民街道和海甸街道位于海口市北部的海甸岛,地理上具有相对独立性,合计人口约占美兰区总人口的22%。以海甸岛上的人民大道为界,大道以东为海甸街道,面积为6.57平方公里,下辖新安、沿江、金甸、海达、福安、白沙门6个社区居委会。海甸岛人民大道以西为人民街道,总面积约8平方公里,下辖银甸、捕捞、邦墩、拦海、新利、万福和美丽沙7个社区委员会,在它的辖区内有多所高等院校。据统计,2016年,海甸街道总人口数约为6.7万人,人民街道总人口数约为7.7万人,其中近2万人为大中专院校学生。

  美兰区的参与式预算改革的开展方式是:由区政府在其2017年度“为民办实事”预算资金中专项划拨600万元作为“双创微实事”的项目资金,安排每个街道有105万元实施街道层面的项目,13个社区各30万元实施社区层面的项目。如何使用配置的预算资金,由13个社区的居民提议并投票来决定。

  改革试点分前期筹备、项目的提出与征集、项目的集中与初选、投票与项目确定、项目执行与监督、项目绩效评价六个阶段。其中,前四个阶段为重点阶段,从2016年12月8日开始至2017年4月7日结束,历时4个月。

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海甸街道项目提议宣传与填写指南折页

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人民街道新利社区“双创微实事”宣传海报

  二、主要阶段与内容

  (一)前期筹备阶段

  前提筹备阶段从2016年12月8日开始到12月25日结束。这一阶段主要包含两大部分工作内容:第一,成立领导小组和制定实施方案。2016年12月8日,在美兰区区委书记龙卫东组织召开的区委专题会议上,决定实施“双创微实事”的试点工作,并在会议上成立了试点工作领导小组。12月17日,在试点工作领导小组副组长、常务副区长陈新的组织下,召开了专题会议研究讨论“双创微实事”实施方案,确定了试点工作的实施阶段和主要内容,并经12月23日区政府常务会议审议通过,试点工作自此正式启动。第二,培训与动员。2016年12月24日,在区政府的组织下,试点工作的专家顾问组邀请了国内参与式预算改革方面的专家学者,向试点工作的相关人员介绍了参与式预算的有关知识与具体的实践方法,培训主要的对象包括试点工作领导小组成员、相关职能部门的工作人员、具体实施试点工作的社区居委会的成员和下属的网格员等。通过培训会,让具体工作的实施者充分了解这项工作的内容与意义,以便工作的顺利开展。

  (二)项目提议的提出和征集阶段

  第二阶段是项目的提出与征集阶段,这个阶段从2016年12月26日开始至2017年2月10日结束。

  在这次项目提议征集工作中,为了保证居民更加了解这项工作,提高居民提议的质量,除了制作《项目提议征集表》之外,还制作了《项目提议填写指南》。该指南提示了居民可以提议的项目类型——工程类项目与服务类项目,以启发居民进行提议。同时在提议指南中公布了第二阶段项目筛选的七项标准、居民提议项目的方式与截止日期,以保证居民充分的知情权。

  在项目提议征集的工作中,主要采取了四种提议征集方式。一是街居干部、居民组长、网格员、志愿者、物业管理员利用宣传单、折页、展板、海报等媒介,宣传动员居民提议。二是社区居委会发动居民组长组织座谈会,现场征集项目提议,是提议质量较高、效率较高的方式。例如:海甸街道沿江社区组织召开座谈会,动员居民现场提议。三是各社区网格员入户宣传“双创微实事”方案,征集项目提议。四是在街居便民服务中心平台、小区物业管理处和居民活动密集的场所设置项目征集点,安排专人引导、协助居民提议。截止至第二阶段结束,人民街道共回收提议表10889份,占总人口数约14.2%,征集项目提议2830条;海甸街道共回收提议表7417份,占总人口数约11%,征集项目提议1532条。

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海甸街道沿江社区居委会提议征集咨询点

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海甸街道沿江社区居委会组织项目提议居民座谈会

  (三)项目提议的整合筛选

  项目的集中与初选决定居民参与的深度和投票项目库的质量,是改革试点最重要、难度最大、耗时最长的阶段。主要内容是项目提议的整合初选、项目的细化排序和项目的再次筛选与预算配额。

  第一,项目提议的整合初选。各社区将项目提议表分类、汇总后上报所属街道,社区无权筛选。街道依据标准对提议项目进行初步筛选,形成初选项目库。实操中,由于分类汇总的项目信息量太大,街道人手有限,很难高效完成项目初选工作,因此,先让社区严格依据标准提出筛选意见,街道再审核。项目剔除标准有7项:(1)不属于公共利益范畴;(2)有其他责任主体,如物业公司;(3)违反政策法规;(4)与政府在建或拟建项目重复;(5)超出街道建设能力范围;(6)不具有技术可行性;(7)明显超出预算限额。

  第二,项目的细化排序。13个社区分别召开项目筛选大会,街居干部、高校海南校友会代表、居民小组长、项目提议人、居民代表(公示居民都可报名参加)和网格员,对初选项目库进行细化和排序。项目筛选大会是该阶段最重要且最具创新的环节,它就项目实施地点、实施方法、实施理由等具体细节征求居民意见建议,使居民和政府互动加深从而达到较深的参与度,让居民更加了解和支持“双创微实事”,也能保证项目具有可行性和符合居民需求。

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人民街道邦墩社区项目筛选大会

  人民街道邦墩社区是项目筛选大会的典型范例。2017年3月5日,该社区率先召开项目筛选大会,对初选项目库34个项目进行讨论和推介。参会居民被分为6个圆桌小组,其中,4个小组各讨论6个项目,其余2个小组各讨论5个项目。每小组配1名组长、1名记录员(组长和记录员由居委会中与当地居民交流比较频繁的工作人员或网格员担任,只负责客观公正地主持和记录圆桌会议内容,不参与讨论)和1-2名技术顾问(由专家组成员或高校海南校友会专家担任,帮助组长主持会议,发挥专业优势,启发居民讨论)。经讨论细化后,各圆桌小组居民将项目细节便签纸粘贴到项目提案海报上,并推介3个项目,以及简要阐述推介理由。各组依次推介完成后,与会全体居民每人有8张笑脸贴纸,对34个项目进行投票,每个项目每人只能投1票。结果现场点票、计票和公布,根据票数从高到低依次确定34个项目在投票阶段的选票上的编号序位。

  邦墩社区项目筛选大会的成功召开有效指导了其余12个社区。3月11日至12日,其余社区相继成功召开项目筛选大会。

  第三,项目的再次筛选与预算配额。2017年3月13日至3月21日,各社区将细化和排序的项目库上报街道进行新一轮的筛选和预算配额。主要内容是:第一,试点街道将细化和排序的项目库函至相关区政府职能单位,征求关于项目可行性和预算估价的专业意见,共有16个职能单位针对136个项目提出了394条专业的宝贵意见。第二,专家组和街居干部实地调研勘察项目,并结合区相关职能单位的意见建议,现场对项目的可行性进行评估,修改项目细节或剔除不具有可操作性和已有实施主体的项目。实践中,剔除的项目有:一是属于政府计划的项目,如居民提议较多的安装电子监控设备,部分由区委政法委实施。二是属于政府日常执法的项目,如“交通疏导”项目、 “设置电动车停车位”项目。三是不属于街道职责权限范围的项目,如“修改路标”、和“增设公交站点”项目,由市级政府设置,不属于区级政府职责权限。第三,街道结合相关专业意见和现场评估情况,自己或聘请专业机构,估算每个项目的预算配额。第四,确定街道和社区层面的项目,保证每个街道和社区层面投票项目库预算总额是相应层面配置资金的150%-200%。确定为街道层面项目的标准有:一是项目预算配额超出社区配置资金30万元,例如,人民街道拦海社区清理水沟项目预算配额超过30万元,提升为街道层面项目才能实施。二是项目的重要性和必要性。如果项目在街道所辖的社区都有提议,且具有全面实施的重要性和必要性,则可提升为街道层面项目。例如,人民街道“开展禁毒活动”项目,所辖社区都有许多居民提议,也是街道面临的重要工作,由街道统筹安排才能实现禁毒目标,因此提升为街道项目。三是项目的区域性。需要考虑项目是否具有明显的区域性,如果项目区域分布广,则可提升为街道层面项目,如果项目区域分布单一,开放给街道所有社区居民投票,会面临落选风险,不适宜提升为街道项目。

  经过这一阶段的筛选,最后两个街道共确定了136个项目供居民进行最后投票:人民街道一共76个项目,其中街道层面项目共12个,社区层面项目共64个;海甸街道一共60个项目,其中街道层面的项目共3个,社区层面项目共57个。

  (四)投票与项目的确定阶段

  2017年3月26日上午美兰区政府在海甸岛白沙门公园隆重举行“双创微实事”投票日启动仪式,投票阶段正式开始,持续至3月31日共6天,共有28484位居民投票,投票率约28.2%。4月1日,各社区居委会同时组织了点票、计票工作,确定有74个项目成为入选待确定项目,并于当天在各社区进行为期7天的公示。

  投票规则明确只要年满15周岁且居住、生活或就学在试点社区的居民都可以投票。居民可以在居住、生活或就学3个社区都进行投票,但不能在同一社区重复投票,以示投票的严肃性。居民投票只做简单的登记,不强制要求提供复杂的证明材料和签字。关于居民可投项目数,试点街道可以根据实际情况规定3-5个,居民勾选项目数超过规定数量的,选票作废。投票的时候,顾及到一些居民担心隐私的泄露,不强求必须签名。  

  在投票阶段,总共有四种投票方式:一是利用海口日报等媒体发布投票公告;二是通过制作项目展板、项目宣传册、投票海报,让居民充分了解项目情况;三是在购物中心、商场、超市、茶店、学校等地区设置26个固定投票箱,并使用35个流动投票箱进行入户动员,方便居民投票;四是动员鼓励试点辖区内华兴学校、海口二中、沿江中学等15周岁以上的3000余名学生参与投票。                                     
  在投票资格的规定上,延续了提议资格的要求,任何年满15周岁,居住、生活或就学在试点辖区内的居民都可以参与投票,如就学或工作与居住的社区不同,允许居民可以在多个社区或街道进行投票。在放宽投票资格限制的同时,不允许居民在同一社区或街道进行重复投票。按照规定,投票时要求投票人进行简单的投票人登记,在投票人登记中,居民需要选择自己的年龄段、性别,在“居住”“就学”“工作”三个选项中选择其一,在此之后,要求投票人不得进行重复投票,并进行签名,以示投票的严肃性。

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新利社区居委会工作人员与志愿者动员居民投票

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海口市第二中学学生参与投票

  在选票填写要求上,此次改革并没有统一规定居民可以选择的项目具体个数,而是把这一权限交给了两个街道办事处,街道办事处可根据各社区入选投票项目的个数,在3到5个项目的范围内规定具体的可选项目数。在投票规定上,并不要求居民必须选满规定的项目个数,但是要求居民选择的项目个数不可超过规定个数,否则选票作废。

  在4月1日完成点票、计票工作后,各社区居委会根据得票数对项目进行排序,并将重新排序的项目信息列表上报街道办事处,由街道办事处根据得票数来确定具体实施的项目。在确定实施项目时,街道办事处只能依据以下两点来确定:第一,项目的确定应当依据得票数由高到低依次选择;第二,确定的所有项目的预算总额不可超过规定的项目预算资金总额,也即街道项目总额不超过105万,社区项目总额不超过30万。具体的操作方法如下:根据得票数,由高至低对入选项目进行选择,直至总预算到达规定的预算总额。在选择项目的预算总额接近规定金额时,可按照得票数顺位加入项目,使总额到达规定数额;若加入项目后,总额超过规定数额,各社区或街道可视情况,采取下列两种方法:第一,去除该项目,依照得票数,顺位加入下一项项目,依次类推,直至预算金额合适的项目,最后总额不超过30万;第二,由街道办事处决定是否保留该项目,超出的金额由街道通过平衡总体项目金额来解决。在确定最终实施的项目后,如果社区的项目预算总额未达到规定的30万元,则多余部分上交街道统筹安排。

  在完成所有项目的确定工作和公示工作后,在开始进入项目实施阶段前,各社区居委会还完成了向积极参与提议但提议未获得通过的居民发放感谢信的工作,在感谢信中除了向提议居民表达感谢之外,需告知居民提议项目在哪一阶段因什么原因而被筛除,感谢信由工作人员亲自发放到居民手中,并向其进行一定的解释说明。感谢信发放的环节设计的主要目的是为了尽最大程度保护居民持续参与的积极性,参与式预算要想从试点工作转变为一个持续性的、长期性的制度化工作,需要有居民持续地支持与参与,因此每一次的工作都需要积极维护居民参与的积极性。此外,为了赢得居民对政府此项工作的信任,应当清楚告知居民提议项目被淘汰的过程。

  三、美兰区参与式预算的特点

  在中国各地进行的基层政府治理改革中,海口市美兰区的改革独树一帜,它是目前国内最为完整、参与度最高的一次改革,它具有以下四大特点。

  (一)“双层级”与“双试点”

  “双层级”指美兰区参与式预算设计街道层面与社区层面双轨进行,专门区分了街道层面的项目预算资金与社区层面的项目预算资金。双层级的预算资金设计目的在于三点:一是促使居民真正参与政府决策过程。社区居委会是基层居民自治组织,街道办事处是区级政府的派出机构,只有将参与式预算从社区层面扩大到街道层面,才能让社区居民参与到街道层面的预算决策过程,才能说居民真正参与了政府决策和公共政策制定过程,居民的参与才有实质的政治意义;同样,这样的协商民主也才有了可以协商的具体内容,而不是流于空洞的协商。这是“双层级”结构设计最本质、最重要的一点,它使美兰区的改革区别于其他很多地区的社区层面的参与式预算,如成都和深圳的模式。二是扩大参与式预算适用范围。从社区层面项目扩大到街道层面项目,使得在试点工作中建设街道层级的较大项目成为可能。三是更大范围地提高居民公共意识。居民不仅可以提议他所居住、生活的社区范围内的项目,也可以思考提议整个街道范围内的项目。

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海甸街道福安社区点票计票工作

  “双试点”指美兰区的改革同时选择两个试点街道。双试点设计具有重要意义。第一,能促使两个街道形成竞争的氛围,使其充分发挥自身的积极性和能动性,使试点工作更为高效高质完成;第二,为不断探索创新改革方式创造条件。参与式预算改革在海南省是首次实践,采用什么模式更好需要不断探索。“双试点”在保证总体实施程序统一的前提下,允许两个街道选择自己的改革模式,为更好更顺推进改革工作提供了保障。

  (二)参与的全面性

  相较于国内其他地方的治理改革,美兰区改革的另外一个独特性在于它的居民参与的全面性。首先,它征集提议的对象以及可以进行投票的是社区的普通居民,这里包含两层含义:第一层含义是参与预算项目讨论与决策的并非仅仅是社区居民代表或传统形式的其他代表,如人大代表、居民小组组长、村长等人,而是社区内所有满足资格要求的居民;第二层含义是,政府机构或者社会组织不具有提议或投票资格。换言之,只有符合资格要求的居民才可以提议和投票,即使是政府工作人员,也只能以其社区居民或者工作于该社区的身份来进行提议或投票。另外,这次美兰区改革的参与全面性更体现在它对参与者资格限制的放松,以及在实际实施时动员的全方位性。

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金甸社区项目筛选大会上第一小组组长组织圆桌小组讨论

  1. 参与者资格限制的放松

  美兰区“双创微实事”试点是国内迄今为止对参与者资格限制最少的参与式预算改革,这种资格限制的放松主要体现在以下几点:第一,参与者年龄限制放宽,只要满15周岁的居民即可参与提议与投票。因此,初中高中满足年龄要求的学生都可以参与项目提议和投票。这不仅使“双创微实事”项目可以反映青年人的意见,同时也能够培养中学生参与公共事务的兴趣,增强青年人的公共责任意识,真正起到参与式预算培养公民参与公共事务的意识和能力的作用。第二,参与者户籍限制放宽。居住、就学或工作于试点社区的居民都可以在其相关社区参与提议和投票,流动人口、度假的“候鸟”等群体,都可以参与到“双创微实事”试点工作中。第三,参与者提供个人信息放宽。在提议和投票环节对个人信息进行简化处理,投票阶段为了统计的需求,要求居民填写年龄与性别,提议阶段为了后续联系的需要,增加了姓名、家庭住址与联系方式,两个环节都不需要居民提供任何其他材料。为居民提议和投票提供了最大的方便,也给予了参与者最大的信任。第四,投票区域限制的放宽。试点工作中,根据专家组的意见,允许居民在居住、工作或就学地点三个区域进行多区域的提议或投票。在专家组看来,实施参与式预算的一大原因在于认为居住、生活或就学在当地的居民能更清楚地了解当地的民生需求,因此如果某位居民对居住、工作或就学等多个社区有深入了解,并无必要限制其参与多个社区的项目投票。

  2. 动员的全方位性

  主要体现在征集提议与投票动员的全方位上。首先,为保证居民参与度,除了在社区居委会和人流量大的路口、市场、大型购物中心等地设置提议点和投票点外,还组织网格员与志愿者入户征集提议、发放与回收选票。其次,动员初高中15岁以上青年学生投票。部分社区在中学设立投票点,与学校沟通合作,宣传动员学生利用课余时间投票。学生投票时,工作人员除了解释政策外,不能以任何方式影响学生的选择。学生们对投票活动表现出极大兴趣,也就项目与周围同学展开热烈的讨论。这种方式,使学生自由选择自己喜欢的项目,表达真实的意愿,激发了他们参与公共事务的热情与兴趣。

  (三)深度参与

   美兰区的改革在具有参与全面性的同时,还具有参与的深度,而参与的深度主要体现在实质性的参与与协商这两方面。在美兰区的这次改革中,它第一次在国内实现了真正意义上的实质性参与,并且同时尝试了一种协商的新模式。

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人民街道银甸社区项目选票正反面

  实质性参与是指公民的参与对公共决策有真实的影响,政府官员真正重视和尊重公民提供的意见和信息。在参与式预算中,实质性的参与要求公民的参与真正能够决定最后的预算决策。在这一点上,美兰区的试点相较于国内其他地区的参与式预算改革做的更为彻底。首先,从性质上来说,美兰区的参与式预算将公民参与扩大到街道一级的预算决策中,真正实现了居民对政府决策的参与。其次,从特点上来说,这种实质性的参与表现在两方面:第一,所有的项目提议均来自于居民的提议,政府和其他组织并没有参与项目提议,居民可以自由提议他们所需要的项目,政府并没有事先提供一个项目清单;第二,在美兰区的改革中,最终哪些项目确定实施,是由试点单位辖区内所有居民投票决定的,这与其他很多地区由人大代表或居民代表投票决定,或由政府直接决定的做法相区分。因此美兰区参与式预算改革实现了参与的实质性。最后,从具体程序上,“两上两下”的程序设计,保证了居民与政府之间的充分互动,实现了居民对公共政策的充分参与。“两上两下”具体指的是整个参与式预算试点中的四个互动过程,第一个过程是征集项目提议到项目提议汇总到社区居委会以及街道办事处,进行整合和初步筛选,是民意向上传达的过程,是“一上”;第二个过程是经过初步筛选的项目提议交还给社区居民,以召开筛选大会的形式,让居民对提议进行充分讨论,这是“一下”;第三个过程是经过居民讨论的项目提议,在细化排序后回到街道,由街道办事处进行进一步的整合筛选,形成附有预算配额的项目提案,这是“二上”;紧接着是第四个过程,也就是将附有预算配额的最终项目提案,交给辖区内所有的居民进行投票,也即“二下”。

  此外,参与的深度还体现在协商环节的设计上,参与式预算作为协商民主理论的实践方式,其目的不单单是赋予居民参与预算决策的权力,更在于培养居民参与公共事务讨论与决策的能力和兴趣。美兰区的试点中,不仅仅通过组织社区筛选大会来为居民协商提供平台,还通过对协商讨论的具体程序设计来保证它能真正实现协商在参与式预算中的重要功能。

  这种设计主要包含三方面的内容:第一,为了营造一个轻松自由的讨论氛围,筛选大会采取了圆桌小组讨论这样一种设计,居民根据项目不同被分为不同的圆桌小组,在小组组长的组织下就项目展开自由讨论。组长这一角色的设计主要是为了保证讨论的效率,组长的主要职责是组织居民的讨论,维持居民讨论的秩序,让每一个小组成员都有机会发表自己的意见,并且有机会与其他居民展开有秩序的、平和的互动。第二,每个小组都会安排至少一名技术顾问,技术顾问并没有推选项目或者投票的权利,他们主要的职责是辅导讨论,开拓组内居民的思路。考虑到对某些议题可能涉及的技术性问题,居民并不了解,或者了解的比较少,那么技术顾问则可以在讨论时对这些技术性问题进行解释说明,也可以随时回答居民的质疑。例如,在银甸社区项目筛选大会时,海口的北京交通大学的校友专家参与了筛选大会,并充当了小组的技术顾问,在小组讨论“电子监控”项目的时候,专家向小组的居民解释了电子监控的运作方式及成本,以及要实现他们想要达到的预期效果,需要在什么位置安装多少个监控摄像头,同时在选择推介项目时,专家也向居民建议选择更具有公共性的项目,并获得了大部分组内居民的赞同。因此,在小组讨论时,技术顾问的参与,能够帮助居民了解到他们平时生活中不会了解到的一些技术性知识,并且启发他们从公共性的视角去看待一项需求,增加了他们对公共事务的理解。

  第三,在社区项目筛选大会中,特别安排了小组代表上台汇报推介项目的环节,每个小组内需推选一名居民向其他小组推荐并介绍自己小组选择的三个推介项目,并说明推介理由,鼓动其他居民在大会投票环节为自己小组的项目投票。这样的设计目的有二:首先,通过上台汇报,可以培养居民进行简要的公共发言的能力。其次,通过向其他小组汇报,也可以提升居民的公共性思维,促使居民在讨论项目时跳脱出自己的个人利益,而去思考什么样的项目对大家是有益的。

  四、美兰区参与式预算的价值与意义

  美兰区的参与式预算改革不仅仅为中国地方治理改革树立了一个新的标杆,同时它的实施还实实在在的解决了美兰区当地面临的一些难题。从一个较为宏观的方面来看,简单地讲,美兰区的改革有如下的一些意义和价值:

  第一,让政府更加了解居民需求,以更高效的模式实践为民办实事。参与式预算在全球范围受到各国政府欢迎,是因为它的基本理念具有吸引力,即居民比政府更加了解自身的需求是什么,美兰区决策实施参与式预算改革的主要原因即在于此。政府以往通常是自行确定为民办实事项目,但部分项目的效果和效益并不是特别好,不能满足居民的实际需求。例如,有居民提到政府前几年花钱改造街心公园,政府旨在给居民日常休闲提供一个更好的环境,但在项目设计时,很多细节不符合居民的真实意愿,如原本空地铺上了美观的地砖,但地砖的选择存在安全隐患,老人小孩容易摔倒,反而使以前可以在空地上跳舞、打太极拳的居民,失去了原有的活动场地。这说明,建设民生项目时,居民参与的缺失,可能导致居民对政府工作的不理解和不满。而参与式预算改革,改变了这一局面,提议从居民中来,实施的细节也征求居民意见,由居民讨论确定,这样能提高政府为民办实事的效果和效益,提高居民的满意度。

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人民街道捕捞社区渔民港口

  第二,美兰区的改革,促使一些长期困扰当地居民的难题得以解决。美兰区政府将600万元预算资金分配给两个试点街道及其所辖的13个社区,每个社区都能自主地决定居民需要的民生项目,解决居民的难题。这种方式使得一些多年来无法解决的困扰居民的问题得到了解决。典型的例子有:人民街道捕捞社区修建港口台阶和拦海社区路面改造项目。捕捞社区由捕捞村发展而来,顾名思义它的居民长期以来以出海捕鱼为生,社区共有一百多艘渔船,但是渔民出港的码头台阶一直没有修建,渔民用木头和石块搭建了一个极为简陋的“台阶”,渔民上下港口和运货极其不便且存在极大的安全隐患。因此,捕捞社区359位居民联名提议,强烈希望这次的改革能够解决这个问题,修建港口台梯,并有2293位居民投票支持了这个需要21万资金支持的项目,使得该项目以社区最高票数获得通过。拦海社区也是由自然村发展而成,居民住房密集,住房间巷子路面不平整及排水系统不好,导致雨天路面积水严重,且社区老年人非常多,容易导致老人滑摔,长期给居民生活和出行带来严重不便。在项目筛选大会上,居民几乎都认为路面改造是目前社区急需改善的问题,一致推介路面改造项目。投票阶段,该社区两个路面改造项目,分别获得票数1603票、1156票,位列该社区所有项目的第二位与第四位,最终确定实施。

  第三,美兰区的改革促使一些特定群体拥有表达诉求的途径。传统的政治活动(如人大代表的选举),诸多群体比如外来流动人口和青少年没有参与资格。在人口流动性日益加大、外出打工者急速增长的社会环境中,诉求表达渠道的缺乏或不畅通,容易引起基层矛盾,导致居民与政府间的紧张关系,成为当地社会稳定的隐患。海南市更加特殊的是,有外来打工者和大批“候鸟群体”(冬季来海口短期度假的群体)。美兰区的改革放宽居民参与资格限制,使得青少年和流动人口群体拥有表达需求和意愿的机会。在征集提议时,许多在海口买房度假和租房打工的居民,都惊讶政府会如此重视他们的意见和需求。他们原本认为自己不是本地人,社区的公共事务跟他们没有关系。而美兰的改革使他们意识到自己也是当地的居民,也有权利参与社区的公共事务,也应该尽自己的努力维护他们共同的家园环境。美兰区的改革,增加了他们对社区的认同感,增加了他们对当地政府的信任感和支持度。

  第四,美兰区的改革创造了“区政府—街道—社区—居民”四级联动机制。区政府领导整个试点工作,有关职能单位协助,相当多的预算政策是区政府制定的;街道办事处是区政府的派出机构,有自己的预算权限,但在改革试点工作的各环节都和社区居委会协商;社区居委会是基层居民群众自治组织,动员居民自我管理、自我服务、自我教育和自我监督;居民是主要参与者。参与式预算为四个层级的群体创造了互动的机会和平台,有助于加深政府不同层级间的互动和了解居民的需求,科学制定相关政策,有助于居民与各级政府互动和合作,形成真正的协商关系,实现政了府顺利开展工作和居民需求得到满足的双赢局面。

  从美兰区的这次参与式预算改革的实践经验来看,它确实是一种比较好的协商民主的方式,可以在地方政府(党委)和社会之间起到一种充分协商、沟通、互相了解和推动社会参与公共事务的作用。因此可以说,参与式预算作为一种新型地方治理方式,是完全可以在中国的地方治理改革中发挥作用的,它的多样性和适应性的特点也可以在中国各地的实践中发展出不同的方式和做法。当然,对于美兰来讲,还需要从试点工作中吸取经验教训,不断完善实施程序,长期坚持下去,只有参与式预算从一项试点改革转变为一套制度化的决策方式,那么它才能真正发挥提高政府行政效率、防止腐败、缓和政府与居民的矛盾、培养公民参与公共事务的能力与热情的作用。

  (作者:李凡:北京世界与中国研究所所长、研究员,海口市美兰区人民政府顾问;叶清逸:英国约克大学政治学系博士生;项皓:北京大学政府管理学院博士生;吴海宁:校友之家(深圳)发展有限公司执行董事、海口市美兰区人民政府顾问)

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