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首页 >> 2109第一、二期 >> 中国城市人口城镇化发展绩效评估及对策建议

  何  伟:中国人民大学国家发展与战略研究院


  摘要:本报告依据影响人口城镇化率的管理不可控因素进行了城市分类,在此基础上利用正态分布统计学规律构建了中国280多个地级以上城市人口城镇化发展绩效标杆体系,并据此对2000年、2010年京津冀城市群人口城镇化率发展绩效展开对标评估,并依据影响人口城镇化水平的管理可控性因素展开定量分析,并相应地提出了针对不同类型城市的人口城镇化发展对策建议。

  研究背景

  人口城镇化通常指人口向城镇集中或乡村地区转变为城镇地区,从而变乡村 人口为城镇人口,使城镇人口比重不断上升的过程。改革开放以来,中国物资财 富积累与经济增长速度的加速期,同时,也伴随着一场史无前例的人口城镇化过 程。据有关数据统计,我国人口城镇化率由1978年的17.92%上升到2015年的56.1%, 年均增长1.02个百分点[1]。人口城镇化对于提升我国经济增长速度、调整产业结 构、扩大内需规模,以及加快供给侧改革等国家重大经济发展战略具有重要的支 撑作用。面临“十三五”新一轮的人口城镇化发展任务,适时提出人口城镇化发 展目标和对策建议,对于指导地区政府制定和实施科学、合理化的新型城镇化发 展道路,具有十分重要的理论与现实意义。

  虽然,我国人口城镇化发展速度较快,但人口城镇化的空间差异问题越来越突出,不同区域、不同省份、不同城市之间的人口城镇化水平存在明显的差距[2]。 从东、中、西三大区域来看,东部地区的城镇化水平最高为 59.9% ,中部地区次之为45.28%,西部地区最低为41.43%,东部与西部的城镇化水平相差约18个百 分点。因此,因地制宜地提出不同地区、不同城市的人口城镇化发展目标和对策建议显得尤为重要。人口城镇化问题研究的核心在于从政策引导和管理的角度提出合理的、具有可操作性、可复制性的人口城镇化发展战略对策,凝练出人口城镇化发展经验和值得推广的模式。鲜有从公共管理的视角对人口城 镇化发展水平展开绩效评估。

  本研究将尝试从政府公共部门绩效标杆管理引入到人口城镇化率发展状况评估当中,基于影响人口城镇化率的管理不可控制因素,构建了中国地级以上城市人口城镇化率标杆体系,并以此为评估标准,对中国地级以上城市的人口城镇化水平发展绩效展开评估,识别各地级以上城市人口城镇化率水平在全国所有地级以上城市和不同类型城市中的具体位置和变化趋势;同时,此基础上识别了影响人口城镇化率的诸多管理可控制因素,提出了针对不同类型城市的人口城镇化 发展对策建议。

  研究结果

  基于影响人口城镇化率的管理不可控因素展开城市分类,进而建立中国地级以上城市人口城镇化率标杆体系。

  如表 1 所示,全国所有地级以上城市总体人口城镇化率标杆的上临界、下临界值呈上升趋势,全国平均受教育年限高的城市人口城镇化率标杆的上临界、下临界值均 呈上升趋势,平均受教育年限低的城市人口城镇化率标杆的 上临界、下临界值均呈上升趋势,由此可见,平均受教育年限高的城市人口城镇化率显著高于平均受教育年限低的城市,前者是后者的1.65 倍之多。

  平均受教育年限高、人均 GDP 高的城市人口城镇化率标杆的上临界、下临界值均呈上升趋势,平均受教育年限高、人均 GDP 低的城市人口城镇化率标杆的上临界、 下临界值均呈上升趋势,其人口城镇化率标杆值均高于全国地级以上城市总体水平。平均受 教育年限低、人均 GDP 高的城市人口城镇化率标杆的上临界、下临界值均呈上 升趋势,平均受教育年限低、人均 GDP 低的城市人口城镇化率标杆的上临界、下临界值 均呈上升趋势,其人口城镇化率标杆值基本低于全国地级以上城市总体水平。

  平均受教育年限高、人均 GDP 低、二产比重高的城市人口城镇化率标杆的 上临界、下临界值均呈上升趋势。总体表明,二产比重的升高对于平均受教育年 限高、人均 GDP 低的城市人口城镇化水平提升起到负面效应。

  平均受教育年限低、人均 GDP 低、二产比重高的城市人口城镇化率标杆的上临界、下临界值均呈上升趋势,平均受教育年限低、人均 GDP 低、二产比重低的城市人口城镇化率标杆的上临界、下临界值均呈上升趋势,平均受教育年限低、人均 GDP 低、二产比重低的城市人口城镇化率标杆值基本高于平均受教育年限低、人均 GDP 低、二产比重低的城市。总体表明:二产比重的升高对于平均受教育年限低、人均GDP 低的城市人口城镇化水平提升起到正向效应。

  根据已构建的不同类型城市的人口城镇化率标杆体系对京津冀城市群的 13个地级以上城市为案例城市展开评估,结果如图 2 所示:全国地级以上城市范围 中,2000 年、2010 年,北京市、天津市的人口城镇化率一直处于全国先进水平;石家庄市、唐山市、秦皇岛市、张家口市、廊坊市的人口城镇化率全国地级以上城市中一直处于中等水平;邢台市、保定市、衡水市、承德市的人口城镇化率始 终处于落后水平;邯郸市、沧州市的人口城镇化率由落后水平转变为中等水平。

  在平均受教育年限高的城市类别中,北京市、天津市的人口城镇化率一直处于先进水平;石家庄市、唐山市、秦皇岛市、廊坊市的人口城镇化率始终处于落后水平;在平均受教育年限低的城市类别中,邯郸市、保定市、张家口市、承德市的人口城镇化率始终处于中等水平,而衡水市、沧州市、邢台市的人口城镇化率却由落后水平转变为中等水平,城镇化增长幅度较快。

  在平均受教育年限高、人均 GDP 高的城市类型中,北京市人口城镇化率一直保持先进水平,而天津市人口城镇化率则由先进水平转变为中等水平。在平均受教育年限高、人均 GDP 低的城市类型中,石家庄市、唐山市的人口城镇化率由落后水平转变为中等水平, 城镇化速度相对较快;而秦皇岛市、廊坊市的人口城镇化率却始终处于落后水平,城镇化速度相对较慢。在平均受教育年限低、人均 GDP 低的城市类型中, 邯郸市、张家口市的人口城镇化率由中等水平转变为先进水平;沧州市、邢台市、 承德市、保定市的人口城镇化率始终处于中等水平;衡水市的人口城镇化率由落后水平转变为中等水平,城镇化速度相对较快。

  在平均受教育年限高、人均GDP低、二产比重高的城市类型中,石家庄市、 唐山市的人口城镇化率由落后水平转变为中等水平,廊坊市的人口城镇化率一直 处于落后水平;在平均受教育年限高、人均GDP低、二产比重低的城市类型中,秦皇岛市的人口城镇化率始终处于落后水平。在平均受教育年限低、人均GDP 低、二产比重高的城市类型中,邯郸市、张家口市的人口城镇化率由中等水平转变为先进水平;沧州市、承德市、保定市的人口城镇化率一直处于中等水平;邢 台市、衡水市的人口城镇化率由落后水平转变为中等水平。

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  参考已有文献基于影响人口城镇化率的管理可控制性因素选择,依据数据的可获得性、可比性、代表性等原则,从经济收入、消费水平、人力资本、科技创 新、对外贸易、基础设施、固体资产投入、服务业就业、交通发展、公共服务保障、金融储蓄等方面分别选取人均一般财政预算收入、人均职工工资总额、人均 社会消费品零售总额、教育支出财政占比、科技支出财政占比、人均实际利用外资额、人均公园绿地面积、人均城市道路面积、人均城市维护建设资金支出总额、 人均全社会固定资产投资总额、人均房地产开发投资完成额、万人城镇个体就业人员数、万人居民服务和其他服务业从业人员数、人均客运总量次数、万人医院、卫生院床位数、万人医生数和人均城乡居民储蓄年末余额等17个指标变量与因变 量人口城镇化率进行逐步回归分析,深入分析各个管理可控制性指标对人口城镇 化水平的影响。可以发现:

  (1)在平均受教育年限高、人均GDP高的城市中,以人均城市道路面积为代表的城市基础设施建设规模对人口城镇化率的发展起到正向积极作用,人均城市道路面积增长一个百分点,将带动人口城镇化率增长2.225个百分点,即土地城镇化规模将迅速带动人口城镇化的增长;但是,在人口城镇化的过程中,以人均公园绿地面积为代表的基础设施建设质量与当前的人口城镇化水平不相符, 需要积极加强城市生态环境基础设施建设的投入。

  (2)在平均受教育年限低、人均GDP高的城市中,以人均城市道路面积为代表的城市基础设施建设规模对人口城镇化率的发展起到正向积极作用,人均城市道路面积增长一个百分点,将带动人口城镇化率增长 1.709 个百分点,即土 地城镇化规模带动人口城镇化率增长幅度小于平均受教育年限高、人均GDP高 的城市;另外,万人居民服务和其他服务业从业人员数对人口城镇化率起到正向积极作用,万人居民服务和其他服务业从业人员数增长一个百分点,将带动人口城镇化率增长0.997个百分点,中心城镇的服务业就业是拉动该类型城市人口城镇化率增长的一个重要驱动力。

  (3)在平均受教育年限高、人均GDP低、二产比重高的城市中,虽然以人均城市道路面积为代表的城市基础设施建设规模对人口城镇化率的发展起到正 向积极作用,但是其影响力度逐渐减弱,人均城市道路面积增长一个百分点,将带动人口城镇化率增长0.468个百分点,土地城镇化规模对人口城镇化增长的劳动能力逐渐弱化;相反,该类型城市中,以科技支出财政占比为代表的科技创新驱动、以人均公园绿地面积为代表的基础设施建设质量与其人口城镇化水平均 不相符,该类型城市应加大科技创新的投入与产业孵化能力建设,通过科技创新、产业结构调整和城区生态环境基础设施建设,吸引高素质人才的落户,不断提高人口城镇化率和质量水平。

  (4)在平均受教育年限高、人均GDP低、二产比重低的城市中,除以万人拥有医生数为代表的公共服务保障性变量对人口城镇化水平存在明显的不相符外,其他影响因素均不明显,该类型城市应加强人口城镇化与公共服务保障性事业建设的协调发展。

  (5)在平均受教育年限低、人均GDP低、二产比重高的城市中,以万人居民服务和其他服务业从业人员数为代表的服务业就业变量因素对于人口城镇化的拉动起到显著的正向作用,但以万人拥有医生数为代表的公共服务保障性变量因素与其人口城镇化发展较为不相符,该类型城市应继续提升中心城镇服务业的深度和广度,持续引导农村农业人口向中心城镇的非农化转移,并在此过程中, 加快自身城区公共服务保障性工程的投入建设。

  (6)平均受教育年限低、人均GDP低、二产比重低的城市中,以万人居民 服务和其他服务业从业人员数为代表的服务业就业变量因素和以万人拥有医生数为代表的社会保障性变量因素均对人口城镇化的拉动起到显著的正向作用,该 类型城市也应继续延伸服务业产业链条的深度和广度,保障公共服务领域供给的健康发展。

  结果讨论

  (1)基于正态分布统计规律所构建人口城镇化率标杆体系是可行的。人口城镇化率绩效标杆上、下临界值涵盖了众多城市的人口城镇化发展水平信息,原则上充分反映出我国目前人口城镇化的总体水平,为不同城市的城镇化率管理目标设定提供参考依据。

  (2)基于管理不可控因素的城市分类凸显人口城镇化发展绩效评估的管理意义。文章利用影响人口城镇化率的管理不可控因素对城市进行分类,分类后影响城市人口城镇化水平的客观因素被剔除,类内城市之间的可比性增强。造成城市人口城镇化水平差异的原因是诸多管理可控性因素,通过引入和学习类先进城市的实践经验,实现落后城市的人口城镇化绩效迅速提升,管理意义更加凸显。

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  (3)人口城镇化率标杆分界点设定需要反复斟酌,确定出不同管理需求下的标杆体系。如,人口城镇化率判定越严格,标杆的上下临界值之间的距离越大;反之则越小。

  (4)本研究在剔除诸多影响人口城镇化水平的管理不可控制因素的基础上,展开不同类别城市影响人口城镇化水平的管理可控制性因素的分析,从定量分析的视角基本上识别清楚处于不同城市化水平阶段、不同类型城市的主要管理可控因素,尤其是人口城镇化率高的城市,其土地城镇化水平也相对较高;人口城镇化率低的城市,其服务业就业规模、公共服务与社会保障呈正相关。

  (5)由于篇幅关系,本研究未能对影响城市人口城镇化率的主要管理可控制性因素进行逐一城市分析,例如,在平均受教育年限高、人均GDP高的城市类型中,人口城镇化率始终处于先进水平的城市分别为北京市、乌海市、上海 市、广州市、珠海市、佛山市等,这些城市在促进人口城镇化率快速发展的过程中,其主要管理可控性变量的历史发展变化又是怎样的,并最终形成最佳实践案例,这也将是本研究需待进一步研究的内容。

  主要结论

  本文依据影响人口城镇化率的管理不可控因素进行了城市分类,在此基础上利用正态分布统计学规律构建了中国280多个地级以上城市人口城镇化发展绩效标杆体系,并据此对2000年、2010年京津冀城市群人口城镇化率发展绩效展开对标评估,识别其在全国范围内和不同类别城市中的具体位置,结果显示:

  第一、平均受教育年限是影响人口城镇化的主要因素,即,平均受教育年限越高的城市,其人口城镇化率越高,反之则亦然;二产比重对于人口城镇化率的 影响相对较小,且起到负向作用,即二产比重越高的城市,相反人口城镇化率越低;三产比重对于人口城镇化率的影响不显著。第二、全国所有地级以上城市总体人口城镇化率标杆的上临界、下临界值呈上升趋势,平均受教育年限高的城市人口城镇化率显著高于平均受教育年限低的城市,前者 是后者的1.65 倍之多;平均受教育年限高、人均GDP高的城市人口城镇化率标杆的上临界、下临界值均呈上升趋势,平均受教育年限低、人均GDP低、二产比重低的城市人口城镇化率标杆的上临界、下临界值均呈上升趋势,二产比重的升高对于平均受教育年限高、人均GDP低的城市人口城镇化水平提升起到负面效应;而二产比重的升高对于平均受教育年限低、人均GDP低的城市人口城镇化水平提升则 起到正向效应。

  第三、全国地级以上城市范围中,2000年、2010年,北京市、天津市的人口城镇化率一直处于全国先进水平;石家庄市、唐山市、秦皇岛市、张家口市、 廊坊市的人口城镇化率一直处于中等水平;邢台市、保定市、 衡水市、承德市人口城镇化率处于落后水平;邯郸市、沧州市人口城镇化率由落后水平转为中等水平。

  第四、从全国所有城市范围看,城市基础设施建设规模基本上是拉动人口城 镇化水平的主要管理可控制性因素,尤其是受教育水平高、人均GDP高的城市这一现象表现的尤为显著;受教育水平低、人均GDP低、二产比重低的城市,中心城镇的服务业就业规模与公共服务保障水平是拉动人口城镇化水平的主要管理可控制性因素。

  对策建议

  第一、建立地级以上城市人口城镇化水平绩效评估信息公开机制,提高人口城镇化水平是“十三五”新一轮我国经济增长速度、调整产业结构、扩大内需规模,以及加 快供给侧改革等宏观社会经济可持续发展的重要抓手。建议建立全国层面的年度定期地级以上城市人口城镇化率绩效评估与信息公开管理机制,评估尺度细化到设区市水平,并适当地外延至重点县级市和镇,将各城市的人口城镇化水平位置排名进行实时的社会公开公布;建议建立人口城镇化绩效评估技术规范,以辅助人口城镇化水平评估的科学性和合理性。

  第二、重视城市生态环境治理建设,完善城市生态文明功能体系当前人口城镇化的高低与土地城镇化程度关系密切,城市建成区面积的不断扩大和基础设施的不断完善为农村人口向非农化转移提供基础平台。然而,依据 国家新型城镇化规划(2014-2020年)的要求,城镇化是促进社会全面进步的必然要求,既能提高生产活动效率,又能富裕农民、造福人民,全面提升生活质量,特别是生态环境质量的提升,是实现城市生态文明建设的关键性环节。人口城镇化水平高的城市需要加大力度进行城市生态环境整治治理和设施完善,提升城市的 人居环境质量,实现水、大气环境质量的稳定达标和生态功能区建设,不断完善城市生态文明功能体系,进一步巩固人口城镇化水平。

  第三、完善人口城镇化率低的城市服务业就业管理相关政策体系当前,人口城镇化水平相对落后的城市,人口城镇化率与服务业人口就业规 模关系密切,服务业是就业的最大容纳器。需要坚持“小政府、大市场”的基本原则,培育内生性的人口城镇化发展模式。因此,政府需要在加大城市服务业就业规模上做文章,通过细化完善服务业就业管 理相关政策体系,加强就业指导和规划,把握市场经济发展规律,积极引导和创设服务业就业岗位,更加凸显服务业就业对人口城镇化发展的拉动作用。

  第四、保障公共服务领域稳定供给,提高城镇居民生活质量水平公共服务供给侧改革,是破解户籍“二元”结构体制所引发的阻碍人口城镇化进程问题的基本手段,是促使农村人口向城镇人口转变的关键性举措。一方面要确保进程务工人员的社会参与机制平等化,明确农业转移人口在城镇落户的预 期;另一方面,需要加大力度进行城市公共服务领域的建设,保障城务工人员子女入学教育、社保、住房和最低生活保障方面的公共服务质量和均等化,从经济 收入、教育文化和社会责任等方面,不断提升进城人员生活质量水平,培育城镇新生活的融入感。

  第五、强化区域科技创新及产业孵化对人口城镇化发展的拉动力。当前多数地级以上城市的人口城镇化水平与区域科技创新能力不相符。因此,需要进一步加大科技创新投入,努力搭建高科技技术研发与产业孵化平台,培育吸纳高素质人才的能力;以科技创新指引经济 要素投入、产业结构升级和消费结构深化,从而间接实现人口城镇化水平的持续 性、稳定性。

  (何伟,经济学博士,中国人民大学国家发展与战略研究院博士后,研究方向:公共管理与人口城镇化。)

  参考文献

  1、刘兆德, 刘强, 刘振明,等. 中国省域城镇化综合水平的空间特征与影响因素[J]. 城市发 展研究, 2017, 24(3):95-101.

  2、秦佳, 李建民. 中国人口城镇化的空间差异与影响因素[J]. 人口研究, 2013, 37(2):25-40. [3] 刘欢, 邓宏兵, 李小帆. 长江经济带人口城镇化与土地城镇化协调发展时空差异研究[J]. 中国人口·资源与环境, 2016, 26(5):160-166.

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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