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首页 >> 2019第一、二期 >> 看得见的城市看不见的风险——城市安全的深度追问

  “人们来到城市是为了生活,人们居住在城市是为了生活得更好。”古希腊哲学家亚里士多德如是说。而“城市安全”无疑是美好生活的最大基础,也是最重要的公共产品。

  改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大,速度最快,成效最显著的城镇化进程,取得了举世瞩目的成就,城市正变得更发达、更繁荣、更包罗万象。与此同时,随着城市运行系统日益复杂,社会变革逐步加深,城市安全风险也在不断加大,各种风险深度交织、相互缠绕。如果防范不力,就可能酿成重特大生产安全事故和重大经济损失。尤其是近年来,一系列突发性的恶性事件频频上演,如何尽快提升城市安全风险治理能力和应急管理水平,已成为当下亟待补足的一大短板,也是高悬于头顶而必须要解决的问题。

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  2019年1月8日上午11时17分,北京市西城区宣师一附小校内,一劳务合作校工为发泄不满情绪,持日常工作用的手锤在课间将20名学生打伤,其中3人伤势较重;

  2018年11月22日中午,辽宁省葫芦岛市建昌县第二小学门口,一男子因夫妻矛盾轻生厌世,驾驶一辆黑色奥迪逆行冲撞过路儿童队伍,造成6名未成年人死亡,18人受伤; 

  2018年10月28日10时08分,重庆市万州区一公交车在万州长江二桥桥面与小轿车发生碰撞后,坠入江中。据调查,事故原因为乘客与司机激烈争执互殴致车辆失控;

  2018年10月7日下午,四川达州南城升华街一处路面出现塌陷,4名路人瞬间被吞没。就在消防官兵和救援人员全力救援时,又发生了二次塌陷;
……

  加强城市风险防控体系建设已成为党和政府以及社会各界的共识。党的十九大首次将“安全”作为新时代人民生活的基础指标之一,与“民主、法制、公平、正义、环境”一起,作为保障人民生活的必要基础。去年1月7日,中办、国办印发《关于推进城市安全发展的意见》,这是新中国成立以来首次以城市为载体就安全发展问题专门发文。这也标志着我国城市安全进入系统化、规范化管理新阶段,为加强城市风险防控体系建设提供了科学依据。

  去年开展的新一轮政府体制改革,组建了应急管理部,将分属国家部、委、办13项应急管理职能集于一身。这也是我国应急管理体系建设的重要里程碑,改变了以往应急管理中资源分散、条块分割、各自为政的局面,从体制上将安全管理提升到前所未有的高度,也为城市风险防控体系的组织体制建设树立了模板。逐步形成的“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”这一中国特色应急管理体制,有利于将防灾抗灾成效最大化。去年4月,《地方党政领导干部安全生产责任制规定》正式印发,通过“约谈”警示广大领导干部时刻绷紧“安全弦”,一整套应急管理体制机制,正在逐步建立和完善。

  深化机构改革,完善应急体系,根本目的是最大限度减轻灾害损失、保护群众安全。不过也要看到,应急管理工作涉及单位多、改革力度大、挑战任务重,需要进一步压实安全责任,以及跨区域和跨部门的更好协同配合。应急管理体系的完善,有赖于进一步的改革,加强各地各部门的协同配合,特别是要组建并完善专业化、高水平的应急救援队伍。通过实战演练来检验预案、锻炼队伍,通过发现问题,进一步磨合机制。应急救援队伍要在实战当中得到充分锻炼,应急救援的协同性、整体性、专业性还需进一步提升,以防范遏制事故发生。

  比如,机构改革之后,我国消防部队现役编制全部转为行政编制,成建制划归应急管理部,承担灭火救援和其他应急救援工作。这一转变正是与国际化接轨,向更加专业化、职业化发展,符合消防事业发展的总趋势。客观来看,这也是城市化进程中的客观需求。随着城市高层建筑越来越多,地下廊线错综复杂,部分基础设施依然老化,城区安全风险越来越高,这些对消防应急能力提出了更高的要求。

  加强城市风险应急管理也需要全面运用最先进的科技手段,包括大数据、云计算、人工智能、移动互联网、新能源、生命科学等。通过深入研究和广泛试验,来建立模型、构建体系,从而形成理论与应用技术,科学降低城市风险发生的机率,控制损害范围,在最大程度上最好预警防范,防患于未然。

  加强城市风险应急管理也需要学界、智库的深入研究,需要群策群力、理论与实践相结合。我们欣喜地看到:2018年11月23日,“2018城市风险管理高峰论坛”在上海举行,本届论坛以“风险视角下的城市安全发展”为主题,对城市安全发展中的风险进行深入探讨和研究。论坛承办方同济大学城市风险管理研究院自2016年成立以来,依托同济大学丰厚的学术资源,联手国内外相关领域的专家学者,致力于打造城市风险管理领域的高端智库、交流平台和人才培养基地。

  2018年12月16日,第十届中国城市化国际峰会上发布了我们第一份《中国城市化质量评估报告》。该报告由中国国际城市化发展战略研究委员会、综合开发研究院(中国·深圳)组织编写,原建设部总工程师、科技委常务副主任,中国国际城市化发展战略研究委员会主任金德钧担纲主编。该《报告》对全国696座城市的城市化质量进行评估,评估体系主要包括农业转移人口市民化、经济发展、生态环境、城市安全和公共服务五个一级指标。其中城市安全,包含生命线工程完好率、城市公交刑事案件发生率、食品抽检合格率及本年重大、较大事故数4个二级指标,主要从“食、住、行”与人民生活密切相关的几个方面入手考量城市安全。

  “备豫不虞,为国常道”“没有安全和稳定,一切都无从谈起”,这是习近平总书记谈及安全时的重要论述。习近平还指出,“人命关天,发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”在城市建设和运营的各个环节中,管理者必须树立“居安思危”的核心理念,不断总结以往的经验教训,提高风险意识和应急管理能力,尽快建设和完善城市精细化治理体系,以实现治理能力的现代化,有效应对和化解各类城市风险。

  安全是城市之本,离开了城市的安全发展,就没有市民乃至广大人民群众的幸福生活。必须提升风险应急管理能力,尽快补足短板,有效保障安全,如此城市才能更美好,广大人民群众才能更有安全感、幸福感和获得感。

王德学:城市安全的新挑战及危机应对

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王德学:

中国职业安全健康协会理事长

原国家安全生产监督管理总局党组副书记、副局长

  亚里士多德有一句话:“人们来到城市是为了生活,人们居住在城市是为了生活的更好”。改革开放以来我国经历了世界历史上规模最大、速度最快、成效最显著的城镇化进程,城市发展波澜壮阔取得举世瞩目的成就,但诸多成长的烦恼也在困扰着我们。一些城市安全基础薄弱,安全管理水平与现代化城市发展要求不适应,不匹配,不协调的问题日益突出,需要我们加以分析研究,并探索解决途径和办法。

  高度重视城市安全发展中不断增加的风险点

  归结起来城市主要风险点包括:

  1、城市规模不断扩张给城市安全发展带来的风险,随之产生交通拥堵、生态环境质量下降、极地热导效应增强、自然风险加剧等一系列大城市病。

  2、城市密度给城市安全发展带来的风险。高密度不仅仅带来了繁华,还会带来交通拥堵、公共设施不足、生态环境困扰、热导效应、面对灾害时疏散通道和急救设施超负荷等诸多问题。“911”事件提醒我们高密度的人口让恐怖分子更容易实现控制目标,2003年SARS病毒蔓延也与高人口密度有关。

  3、城市形态给城市安全发展带来的风险。例如,我国普遍存在摊大饼式发展模式,当疫情、传染病、自然灾害、事故灾难来临时,城市与赤壁之战当中曹操连环船何其相似!

  4、城市成长速度快给安全发展带来风险。一些基础设施陈旧落后,功能区风险点集中,立体交通安全风险大,城中村和城乡结合部安全基础脆弱,应急能力与发生灾难灾害严重程度,复杂情境和实地救援要求不相衬。

  5、地震、洪涝等自然灾害给城市安全发展带来风险,且成因复杂性,结果有冲击性、相互的连锁性、影响的持续性。

  深入研究城市安全发展当中风险点产生的原因

  城市安全发展中风险点产生的原因很多,主要有以下方面:

  1、城市建设缺少统筹安全规划。主要是内容分散,各项目之间不够协调,部分与重点行业发展规划相配套安全基础设施无法协同推进。

  2、相关部门间缺乏有效的沟通机制,尤其是职责重叠部分,或者空白地带最容易成为患点。规划许可安全许可各行其是,关联性不足,责任落实不到位,难以实现高危行业建设项目在安全方面源头把关。

  3、社会公众安全意识淡薄。相较于国际经验,我国相关组织单位、城市市民参与力量、风险管理能力不够强,积极性不够高,每一个人都应该成为城市的安全责任者。

  4、管理水平落后。主要是城市综合管理和安全综合治理系统治理源头治理水平不高。应对突发灾难灾害措施,局部仅限于部门和地区性、行业性,部门之间县区之间、条块之间,政企、地企、企企之间衔接不紧密,处理不够紧急,信息、人员物资快速集成能力不足,缺乏有效配合。

  5、公共安全风险管理法律法规尚不够完善。我国在公共安全方面研究起步较晚,相关法律法规出台较少,以紧急条块为核心的城市安全法律法规尚未建立,部分法律条文规定过于笼统,专门立法太少,突发事件应对处置立法可操作性不够强。

  6、缺乏制度化教育与训练机制,一些地方政府在行政工作中尚未把对危机事件预防纳入到地区发展重要议程上来。公众日常生活当中也没有风险与危机的观念,对于危机征兆反映不敏锐,身边普遍缺乏应急设备,感受力很薄弱。
 
  严密排查识别管控风险,有效防范事故

  为强化城市安全运行保障,有效防范事故发生需要进一步完善和落实。在此,我提以下几点建议。

  1、加强基础设施安全管理。城市基础设施建设要把安全放在第一位,有序推进城市地下管网依据规划,采取综合管廊模式进行建设;加强交通、市政等基础设施建设、安全监督管理,强化配套安全设施更新和升级改造;加强消防安全设施建设维护,因地制宜规划建设特勤消防站、普通消防站、微型消防站,缩短灭火救援响应时间;优化城市路网和交通组织,科学规范设置道路交通安全设施,完善行人过街安全管理手段;加强棚户区、城中村、危房改造过程当中安全监督管理,严格治理违法建设行为。

  2、强化安全风险管控。对城市安全风险进行全面辨识认定评估,建立城市安全风险信息管理平台,绘制红橙黄蓝四色等级安全风险分布图;研究制定重大安全风险一票否决具体情景和管理办法;明确每一个风险点管控责任部门,责任单位和个人;完善重大安全风险联防联控机制,组织化工企业入园,加强功能区安全监管,对重点人员密集场所大型群众性、群体活动开展安全风险评估,建立大客流监测预警和应急管理处置机制。

  3、深化隐患排查治理。制定城市安全隐患排查治理规范,健全隐患排查治理体系,进一步完善城市重大危险申报、登记控制监管制度,建立动态管理数据库,加快提升在线安全监控能力。加强作业风险评估,强化动火作业、维修作业、塔吊脚、手架使用拆装中的安全管理;严防倒塌坠落事故,加强老旧城区火灾排查,督促整改超负荷用电、线路短路、老化、消防车通行障碍物等问题,加强隧道、桥梁、积水路段等交通安全隐患的排查治理,加强排查治理油气煤隐患。

  4、提升应急管理能力。加快推进建立城市应急救援信息共享机制,健全多部门协同预警,发布和相应处置机制,提升城市处置灾难水平,完善应急预案体系。

  5、健全落实安全生产责任制。完善党政同责,一岗双责,齐抓共管体系,全面落实城市各级党委和政府,对本地区安全生产工作领导责任,第一责任人责任,做到工作落实无死角,监督管理无盲区。

  6、完善安全监管体制。加强安全监督管理职责部门工作衔接,推动安全生产领域综合执法、联合执法、严格执法,提高城市安全监管执法效能。

  7、强化安全科技创新推广应用,加大资金投入力度,提高安全自动监测和防控能力。

  8、提升全民安全文明素质。完善安全生产、职业健康相关法律法规标准信息交流平台;坚持“谁执法,谁普法”原则加大普法力度,提升民众安全法制意识,增强协同自救、互救技能;积极开展安全文化创建活动,鼓励创作和传播安全主题公益广告、影视剧、微视频等;建设具有城市特色的安全文化教育体验基地、警示场所和各类场馆,把安全文化融入公园、街道社区,营造关爱生命、关注安全、关心健康的浓厚社会氛围。

孙建平:城市风险管理要征服“四座大山”

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  孙建平:同济大学城市风险管理研究院院长

  随着人口大量流动、产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、轨道交通承载量严重超负荷,再加上极端天气引发的自然灾害、技术创新中的不确定性等,许多过去的“城市问题”、已经演变成为“城市风险”,这对城市经济和社会发展,对人民的生命财产构成极大的威胁。

  同济大学城市风险管理研究院院长、原上海市交通委主任孙建平认为:风险防控已经成为我国当前和未来城市管理的重中之重,或者说压倒一切的根本问题。城市,尤其是特大、超大型城市,必须将更多的精力聚焦到风险的预防、事先控制及系统治理上来,聚焦到科学务实的城市风险防控体系建设上来。

  为此,孙建平在2018年11月23日举行的2018城市风险管理高峰论坛上发表主旨演讲。他说:习近平总书记最近谈到民营经济发展时说“民营经济面临市场的冰山、融资的高山、转型的火山”,联系到我们的城市风险管理研究,也要迈过这三座大山——风险的“火山”,理念的“冰山”,技术的“高山”,但我还要加一座山——市场的“金山”,危中有机,城市风险产业未来潜力无穷。

  跨越风险的“火山”

  城市安全是最基础、最重要的公共产品,但随着中国城镇化大踏步前进,经济快速发展,社会深度变革,城市传统风险和新型风险交织,实际上保障城市安全、规避风险,已经成为一个大课题,对主政者而言,为官一任,执政一方,必须要跨越城市风险这座“火山”。

  孙建平指出,城市风险防控体系建设,必须建立在科学的定位之上。综合中央层面对安全发展的科学定位和战略举措,我们作出以下判断:

  ——城市安全应成为最基础、最重要的公共产品。

  ——基于城市安全的风险防控,是确保城市经济和社会可持续发展,确保城市生活更美好的最重要的基础工作。

  ——城市风险防控体系建设,应该是基于城市安全的系统性、规范性、制度化建设。

  融化观念的“冰山”

  孙建平强调,从城市安全管理来说,目前首要突破的是观念问题。

  具体来说,构筑城市风险防控体系,应按照城市治理的社会、市场、政府三个维度来思考,不能头痛医头,脚痛治脚,要构筑体系、搭建平台、创新机制。那么,如何构筑城市风险防范体系呢?

  一是树立“居安思危”的核心理念。总结以往经验教训,除了不可避免的自然灾害外,几乎所有风险都是可预防、可控制的,关键在于是否有足够的风险意识。风险意识是构建风险管理体系的首要条件。

  二是形成社会、市场、政府三个层面有机整合的体系框架。

  城市风险防控的体系框架,有如金字塔结构。底层是社会,是基础,是根本,解决的主要是认识问题。中层是市场,是载体,是平台,重点解决技术难题。顶层是政府,是关键,是核心,重点解决机制创新。

  征服技术的“高山”

  孙建平指出,城市风险管理,需要应用到几乎所有的前沿科技来支撑,包括大数据、云计算、人工智能、移动互联网、集成电路、新能源、新材料、生命科学等等,通过建立模型、构建体系,从而形成理论与应用技术,来科学降低城市风险发生的机率,控制损害范围,甚至提前预警防范。

  但从实践而言,需要应对的已知未知风险还有很多,这就需要我们梳理分类,集聚人才,组建体系,未来相信能够攻克难关,形成适应中国城市特点的有效技术方案。

  具体而言,城市风险防控体系建设,必须有合理的目标和科学的指导思想。

  城市风险防控体系建设的目标是:城市总体实现风险可防、可控,确保所在城市的治安、消防、生产、交通、网络、食品、电梯、寄递等重点领域有序运行,不发生系统性、全局性的安全风险。

  城市风险防控体系建设的指导思想是:坚持“全方位、全覆盖、全生命周期”为考虑问题的出发点,立足“全天候、系统性、现代化”城市运行安全保障,突出横向到底、纵向到边的“立体性、多维度、成闭环”的管控思维,构筑“事前科学防、事中有效控、事后及时救”的风险防控体系。

  综合预警应该成为今后城市风险防控体系建设的重点工作。综合预警平台建设的内容主要有:

  ——集风险管理规划、识别、分析、应对、监测和控制的全生命周期的风险评估系统;

  ——在统一规范的标准基础上,加强各行业与政府间的安全数据库建设;

  ——整合各领域已建风险预警系统,构建覆盖全面、反应灵敏、能级较高的风险预警信息网络;

  ——形成城市运行风险预警指数实时发布机制等。

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  做强产业的“金山”

  孙建平表示,城市风险管理领域,需要许多前沿科技、先进设备、优秀人才来支撑,所以做大做强城市风险管理产业,也是中国提升城市安全能力的必然路径。

  基于城市风险日趋复杂多变,加快“城市风险管理学科”的布局和创设,在高校和学术机构的平台上,完成基础奠基和顶层设计。做好城市风险管理相关的理论研究、人才培养、经验提炼,事故反思等;为行业带来“安全创新活力”,以行业运营的“全生命周期”为目标,带动现有安全保障体系的更新提升。以广泛的技术创新和实践探索,打造更有生命力的产业基础升级。以推广各类防控技术和创新各类防控模式,不断提高风险防控能力和水平;

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  为市场构筑“安全保障产业”,与保险平台和专业的咨询服务机构合力,完善“安全综合险+风险主体自控+第三方专业技术服务保障”的兜底制度安排,形成一批专业性高、操作性强的风控机构,从各个维度对风险进行评估和把控,最大程度地降低事故发生的概率和减少事故造成的损失。

  为社会打造“安全维护制度”,逐步推出风险防控师这一普及概念和行业制度。深入到社会运营的基础单元,包括企事业单位、运营机构 、居住社区等,使城市风险从最微小的源头开始,始终处于可防、可控、可救的有序状态。

王书梅:降低城市伤害风险,从社区干预开始

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  王书梅:复旦大学公共卫生学院副教授

  公共卫生是城市风险管理的重要组成部分,其中伤害预防与民众息息相关。

  一直以来,说起艾滋病人们都为之色变。然而从全球来看,是哪种原因导致人类死亡更多呢?其实,伤害所导致的死亡远远高于艾滋病、疟疾。而且,伤害所导致死亡的,基本都集中于青壮年人口。这无疑令人痛心,而针对伤害所导致的死亡,干预效果非常显著,且只需要投入少量资金。

  社区干预投入少、效果好

  全球信息里面有关于自杀的统计数据。自杀在2012年排在前15位,2030年预计会下降到16位,全球对于心理健康干预这方面做了大量工作。另外,也有跌倒所导致的死亡数据,2012年排在21位,2030年会上升到17位,跌倒主要是发生在两个人群,一个是学龄前儿童,一个是老年人,老龄化对于跌倒伤害是很大的挑战。

  基于社区开展伤害预防有很多优势,在世界各国都是这样。在我们中国,说起社区来通常指的是一个街道、一个镇。在国外,比如日本,一个社区相当于一个市,在韩国一个社区至少是一个区,就像韩国首尔区,他们是以区为单位开展工作。这种优势体现在是小政府,政府可以承诺,可以整合资源。交通方面可以和交警部门合作,火灾方面可以和消防部门合作,学生方面可以和教育部门合作……社区是老百姓居住、生活的地方,在这个层面发动百姓参与也最接地气。

  在社区层面,可以用主动干预和被动干预相结合。什么是主动干预?就是强调人的行为改变。一旦发生事故我们会强调是人的原因。其实有时候从学科角度和全球经验来看,被动干预比主动干预效果还要好。举一个例子,对学龄前儿童,你主动干预,让学龄前儿童自己掌握风险辨别技能,这很难做到。我们给他提供一个安全环境,这就是被动干预。当我们设计这个城市,设计儿童娱乐空间、居住空间、学习空间时,一定要站在他的角度设计,要适合他年龄段和认知程度空间,社区也很方便营造安全文化,因为每一个社区成员,他在这个社区都是有归属性。这个社区当中,他会比较容易形成安全文化。

  现在,全球比较公认的伤害干预措施有四块:环境干预、工程技术干预、宣传教育干预和立法执法。最近世界卫生组织又强调,所有的干预一定要进行评价,如果没有评价,你就不知道干预效果是不是有效,不知道干预是不是有针对性。甚至是在设计干预措施之前,就要有一个评价。比如,你社区主要伤害问题是什么?假如跌倒非常高发,就要分析一下这种高发伤害背后原因是什么,然后看到底要采取哪一种干预措施,是采取环境、技术、教育,还是立法方式,不管采取什么措施,都要结合当地具体情况,要本土化。

  一个越南乡村溺水发病率很高,当地在儿童基金会资助下开展调查,对溺水案例进行分析后,发现河道桥梁是溺水高发场所,这个地方没有路灯,骑车人夜间很容易发生溺水事故。于是给桥梁装上护栏,非常简单的措施,也不用花费很多,但溺水事故大幅度下降。还有一个案例,那里的居民家里面有储水池子,还有挖的井,原来上面没有盖子,小孩不小心就会掉进池子和井里面,后来基金会资助他们,有开口裸露的地方加上盖子,溺水死亡率就大幅度下降。在环境改善的时候不一定要高大上,一定要切合当地实际情况。

  自上而下与自下而上相结合

  教育学领域有一个数据,参与式教育效果是最好的,一定要自己参与。在韩国用了很多参与式方法,比如,让一个人戴上眼镜负重,模拟一个老年人行走的时候,非常不方便,有很多伤害风险。这是说正常人和残疾人或老年人是有差异的,应该怎样关爱他们,怎么样给他们提供安全方便的环境,我在日本参观社区项目,他们带我去看了一下灾难预防避难场所。这个避难场所里有一个地震体验处,人坐在里面,旁边工作人员按按钮就能模拟地震,通过这种模拟方式,让老百姓体会到真正地震来临是很恐怖的,要提前做好应对的准备。你还要自己判断,这种晃动程度是几级。这种教育是很细致入微的,给受教育对象影响很大。

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  以前讲干预,很多会说尽量干预高危人群,大部分的精力、资金投入到高危人群,但收益只有5%。即便有了效果以后风险降低,收益也只有5%。而假如在社区进行全覆盖,多倾听老百姓的声音,多吸引老百姓参与,整体效果显然会更好。

  社区干预有两种模式比较常见,在中国主要采用的是政府自上而下,而在日本还有一些自下而上的模式,就是自治体模式。我们通过实践和研究发现,在社区干预过程当中,既要自上而下,也要自下而上,任何单一模式都难以持久,是没有可持续性的。每一个方面的角色是不一样的。我们的研究人员通过一些社区伤害的调研和数据分析,可以知道社区存在主要问题是什么,主要风险是什么,可以提出建议。但是到底怎么做,建议怎么样实施,还要根据具体情况而定。

  我们可能需要政府部门整合资源,整合相关部门的一些有效资源,同时也要倾听老百姓声音。只有老百姓知道你这个方法是不是适合自己,是不是适合他们社区。我们有很多干预方法,在全球实施的经验也可以发现,有时学者提出的建议是很好,很有针对性,提出的措施也是很好,但是为什么到一个社区实施不好?这里面是有原因的。

  加拿大有一个案例,专家想做营养调查,然后就把模拟食物拿到老百姓家里,一家一户走:你喜欢吃鱼吗?你喜欢吃肉吗?你喜欢吃大米吗?喜欢吃面包吗?结果“都不喜欢吃”。研究人员就觉得奇怪:怎么回事,我们这个调查怎么什么都不喜欢吃?你们喜欢吃什么?他们通过跟老百姓沟通交流,发现因为这个食物模型是用塑料做的。他们说我们肯定不吃塑料。所以,老百姓的理解和科研人员理解有时不在一个轨道上。

  我们做任何项目还是要倾听老百姓声音,要把你专家提出的建议,领导的想法以及百姓声音结合在一起,我们这个项目才做得好,如果缺少没有一个好的结合点,很多干预措施就只能停留在空谈上,或者只是专家设想、领导想法。

陈文涛:以安全社区促进基层应急管理全覆盖

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  陈文涛:中国职业安全健康协会副秘书长

  中国职业安全健康协会副秘书长、世界卫生组织(WHO)国家安全社区认证中心委员陈文涛多年来一直致力于社区安全风险防控与治理研究实践。他与合作者提出了我国社区安全建筑方法与居住路线,推动并指导我国内地100多家社区成为世界卫生组织认可的国际安全社区。他认为,安全社区建设是完善基层应急管理体制机制的重要途径。

  以基层应急救援遏制事故伤害

  社区是社会的细胞,是各类危险源的所在地,也是各类灾害的主要承载体。意外伤害的受伤者在受伤后5分钟内给予救命性措施,伤后30分钟内给予医疗急救,18%到25%的受伤者的生命可以得到抢救或避免伤残;在一些大地震中,主要的还是靠自救;越到基层发生事故的第一现场,事故伤害的时间限制越会成为应急救援成败的关键因素。

  突发事件能否在第一时间得到有效处置,取决于社区的应急管理能力。当前,社区的应急准备不足是共性问题,公众不执行,无监测预警。而救助时间是救助成功的决定因素,所以,需要加强以社区为基础的医疗急救网络建设,制定社区应急准备的指南,强调应急管理以社区为中心。

  居民生活在社区,主要的安全感是从社区来的。开展安全社区建设,是通过跨界合作来减少伤害和死亡,增强社区居民的安全感,达到更高的生活标准。

  WHO提出在全球推广安全社区模式,积极倡导通过安全社区和安全促进活动开展事故与灾害预防工作。实现安全健康的目标需要个人、组织和社区共同努力,并在不同的社会层面展开,包括国际、国家、部门、地方、社区。最重要的基础工作是在社区开展。国外不叫安全城市而是叫社区,因为最主要的核心就是在社区。

  1989年,瑞典社区成为全球第一个被世界卫生组织认可的国际安全社区。2018年全球已有400多家安全社区,其中中国大陆有108家。安全社区是什么概念呢?以建立一套跨界组织和程序,联合社区有关机构、志愿者组织、企业和个人共同参与事故伤害预防和安全促进工作,持续改进实现安全目标的社区。强调社区公众积极参与并在事故伤害中起主导作用,通过社区文化政治等方面作用,实现安全保障的目标。

  安全社区建设的基本原则

  WHO社区安全促进合作中心在对全球安全社区进行综合分析之后认为,成功开展安全社区建设的社区,事故与伤害可减少30%到50%,可有效提高公众安全意识和自救能力。它强调在社区因地制宜开展工作,而非提出一个绝对指标来衡量,因为中国这么大,不好统一标准。

  建设安全城市,跨界合作和信息共享是第一条规则,要打破各部门之间的信息壁垒。比如,校园安全,需要卫生部门、教育和学校、公共交通管理、社区、家庭等共同参与。这不仅仅是教育部门的事情,我们做安全发展示范城市,不仅仅是应急管理部的事情,还是需要建立优势互补、资源互享、分工协作的工作模式,在基层也是这样。

  规则二,要有长期持续覆盖不同性别、年龄的人员和各种环境及状况的伤害预防计划。比如,在中国很多城乡结合部存在安全管理的盲区,在这一层面上应该消除盲区,辖区内生活的人群,无论是临时的还是长期的,还是路过的,其安全都应该受到关注。

  规则三,针对重点人群和重点场所、环境要进行重点的预防。比如,对高风险地区要进行风险关注,以项目的方式解决风险防控问题。

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  规则四,以证据为基础的促进项目。在任何一个安全措施之前要进行认证,要进行可行性认证,是不是可以有效解决问题,这个措施和方法是不是在别的地方已经得到验证了。有记录伤害发生频率及其原因的制度,要定期统计发生的事故伤害,进行针对性的预防。

  规则五,强调评估。要定期回顾每个项目是不是达到了目标,如果不达标其原因是什么。

  准则六,强调经验交流和分享,看看别的地区怎么做的。

  安全社区促进应急治理模式转变

  国际上的安全社区结构比较单一,不像中国幅员辽阔、情况复杂、类型多样。在中国开展安全社区建设,包括社会管理创新、基层风险治理、应急管理体系建设,各方面紧密结合,也丰富了安全社区的内涵,在应急体制机制完善方面也取得了一些好的案例和实际的成效。

  目前,我们开展安全社区的地方主要包括:一是企业,比如大型央企,职工的集聚区;二是经济开发区,在广州比较多;三是农村,对农机安全、农药中毒等风险开展预防;四是企业和其他人员密集区,像佛山一些乡镇,一个镇里有工业企业四五千家;五是城乡结合部。每一个特点不一样,要结合自己的实际开展安全社区建设。

  这一过程中,要强调跨界合作,为政府各部门在街道层面开展工作搭建了一个新的平台,促进条块结合的社区管理体制建设。同时社区很多单位整合资源,建立集多功能于一体的社区突发事件应急指挥中心。社区安全长效机制和应急联动机制得到进一步完善,充分调动社区居民和公众参与事故灾害预防和应急管理的主动性。

  另外,加强风险监测预警机制建设,夯实了社区安全和应急管理基础。进行社区安全诊断,开展事故灾害统计,隐患排查和风险辨识评价,建立重大情况随时汇报的制度。播报和发布地区环境监测、医院门诊、交通事故等信息,提示社区公众做好各类事故风险防范工作,促进社区安全和应急知识培训普及机制建设。社区安全应急和教育应该从娃娃抓起,小手拉大手,不仅仅是学校的事情,也要社区发挥作用。这不仅对小孩有利,也可以向上一辈延伸和传递,营造良好的安全氛围。

  形成持续改进的社区安全和应急管理机制,实现了应急管理由政府包揽,转变为政府主治、社会共治、公众参治的综合治理模式。通过资源整合,统筹建立了社区综合应急救援队伍,在不替代原有条线管理的基础上,通过跨界合作,资源共享,打破行政管理边界,将都不管和抢着管,变成一起管和合作管,协同联动,增补管理空白和薄弱环节,安全社区使我们的城市变得更加安全。

王文杰:躁动的当下迫切需要一场心理重建

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  王文杰:东莞市紧急救援科学技术研究院院长

  重庆万州22号车上十几条鲜活的生命,被两个情绪失控的男女带到长江去,类似的遭遇我们在公交车、飞机、高铁……都有可能面对。

  “躁动的当下迫切需要一场心理重建”,这是我们研究群体情绪管控这一课题的首要原因。我们每一位都有切身感受和体会:不论年龄、性别、职业,也不论教育程度和收入水平,几乎每一个人都受到过焦虑、烦燥、抑郁、冷漠等负面情绪影响。所以有人说当前“戾气丛生”,全面焦虑似乎正成为社会病。

  城市公共安全需要做好危机状态下的群体情绪管控

  聚焦公共安全和城市风险管理这个层面上,其实我个人认为所有的风险无非是两种,一种是物的风险,一种是人的风险。如何管理人的风险?人的心理问题,是社会安全和城市安全中一个十分重要的问题。所有的风险带来的影响是三个层面:

  第一,心理影响。生命和财产损害,包括人员的伤亡,会导致情绪失控。伤害一个人造成的恐慌是一家人,最后可能导致社会层面影响。当社会负面影响不断累计叠加,后果有时是不可估量、有破坏性的。9年前深圳市龙岗区一个民办学校五年级女孩,某天放学莫名其妙在自家门口吊死了,他父母是湖南来的打工人员,他们召集了500位湖南人抬着尸体去学校闹事,有关部门只好现场花钱把500人一个一个请回去。这件事背后的逻辑关系就是心理问题。

  我觉得在城市风险中,人的风险更重要,其中情绪风险更重要。不做好危机状态下的群体情绪管控,维稳、城市公共安全都会有大问题。

  这些年人的情绪风险,对工作安全和城市管理造成的冲击已经越来越大。2018年5-8月份,滴滴车连续发生两起滴滴顺风司机奸杀案,两个司机有一个共同点,他们是城市务工人员子女,小时候是留守儿童,大了是民办打工子弟学生,以后变成城市边缘人,他们成长当中造成严重经历问题。十年前我是深圳市教育局专门负责民办教育工作者,接触很多打工子弟,一定要在这一部分人群当中做好心理建设。

  最典型的重庆万州公交车坠江案,打司机的是处于更年期一位离异妇女,没有稳定工作和固定收入,司机是人到中年夫妻分居,和母亲弟弟挤一起过日子,他最喜欢自己唱歌,最喜欢唱《再回首》。这两个人应该都有严重心理缺陷,是有着情绪风险的社会元素,这两个元素由于某一个小的事件诱发,导致了15条生命坠江的惨剧。我分析,估计司机猛打方向盘时,脑子里可能有一句话:“老子跟你同归于尽”。这不是个案,从2016年到2018年,各级法院正式立案、上升到刑事案件的公交车冲突223起,这是一个大概率社会事件。

  人心是最难测的,人心是危机之源。要建物理和法理隔网,更要注重情绪的梳理防护。管子曰:心安是国安也,心治是国治也,心安心治是治身内圣,国安国治是治国外王,二者究其实乃一体。人心不安如何能城市安、国家安?这个问题讲到多大都不过分。

  习总书记在十九大报告当中提出了一句话:加强社会心理服务体系建设,培育理性平和,积极向上的社会生态。纵观党的历史,这是第一次心理学写在党的文献当中,说明中央对全民心理健康已经认识到并给予最高度关注。

  城市应急安全工作者也需要做好心理建设

  我们的管理队伍迫切需要心理方面的建设。2003年中国遭遇了非典疫情,北京有家专门治疗非典的医院,里面一个女大夫要跳楼,心理学专家去现场做心理干预,这女大夫还没有安抚好,病人又出事了:第一批治愈病人第二天将要出院,在当时是大事情,他们出院就是向全中国和全世界宣告中国人可以治愈SARS,但是下午刚通知这一帮人,晚上这些病人全病了,发高烧、呕吐、眩晕,大夫们查不出病因,就向那位安抚女大夫的心理学专家请教。

  心理学专家问:“你们怎么通知这些病人的,什么状态,在什么地方?”

  大夫回答:医生戴着防护口罩、穿着三层防护服,通知病人明天可以出院了。

  心理专家明白了症结所在:病人是给大夫吓坏的,可能以为医院要放弃治疗他们。医生要把防护服脱了,和病人同喝一壶茶,告诉他们是真的治愈了、可以出院了。

  这样一试,果然病人们都好了。

  这个典型事件说明一个问题:在救援过程当中,我们救援人员首先要有自救能力,否则压力过大很可能自己扛不住;其次也要有第一时间做心理救援的本领。

  有一位专业的灾难救援人员,他自认为心理强大,在遇难者遗体旁边都能照常吃饭、工作,不需要心理调节。但我发现他每天注射40单位的糖尿病胰岛素,他说一开始是12单位,但每次救援之后,就控制不住了,注射量不断加码。我认为,他属于是心理问题转移成了身体疾病。

  前不久,我国消防队员集体转成综合消防救援力量,一定要注意对救援人员开展心理解压培训。只有保持健康的心理,才能有持久旺盛的战斗力,所以应急心理专业教育非常重要。

  在汶川地震之后,我国加强了灾后心理救援研究应用,这是一个进步。但一定要坚持对心理干预的工作人员开展应急心理专业教育和培训。需要每一个人都应该好好去观察自己的内心。

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  应急心理学科如何构建?

  第一,应急心理第一个特性是要关注个体心理应急反应,更要关注群体的情绪分析。普通医疗心理学关注个体,我们需要关注的是群体。首先要研究媒体的管控,媒体是情绪放大器,媒体对危机事件报道的作用通常是双向的——会起正面作用,也会起反面作用,甚至会形成群体恐慌。现在是网络媒体时代,尤其是一些自媒体追求流量,需要研究如何引导媒体进行负责任的报道。  

  二是既要研究自我减压,也要研究救助别人。要研究事后心理疏导,更要研究心理安全预警预防。要把心理安全放在前面,而不光是建立一个物理隔离,比如给公交车司机做一个护栏和乘客隔离开,比如万一遇到有人放火怎么办?遇到持刀行凶怎么办?心理安全工作一定要做。

  应急心理的理论建设,既要有理论东西,也要有应用性的指导技术和产品。核心内容是三个方面:一是压力关系,二是危机管理,三是媒体管理。研究的具体方向,包括应急管理,风险管理,压力管理,冲突管理,沟通管理,媒体;五个重点是社会安全心理预计、灾难救援危机决策、群体情绪管控、个体心理症状干预、灾后心理救援以及救援人员压力管理,对群体情绪进行有效管控和疏导。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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