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首页 >> 2015第九——十期 >> 辩证看待环境保护与城市化

  牛凤瑞  城市化委员会开发(园)区专委会专家顾问、中国城市经济学会副会长

  改革开放以来,我国城市化快速发展。城市化率由1979年的17.9%上升到2014年的53.7%。伴随城市化水平的提高,城市基础设施建设取得重要进展,城市公共服务体系不断完善,城镇居民生活水平和文明程度显著提高,同时也引发了诸如能源资源消耗快速增长、环境污染加剧等问题。如何看待城市化与环境保护的关系?我认为应该以对立统一的观点进行辩证思考,以对自然规律和社会经济发展规律的敬畏之心选择我国未来的城市化和环境保护协调发展之路。这个题目十年前我曾撰文作过分析,这里再作梳理和某些重复。

  协调发展与环境保护的关系是人类社会永恒的主题

  地球生物圈内各物种之间相互依存,又各自依赖于适宜的外部环境。其中任何一种物种的过度繁衍都将波及其他相关物种,打破既有的生态平衡状态。人类是生物圈的重要组成部分,其生存发展要以适宜的生态环境为条件。任何人类的生存和发展都要消耗一定的物质资源,并对生态环境产生相应的干扰和破坏。在一定的技术水平条件下,人类群体越大,生活水平越高,消耗的物质资源越多,对生态环境的干扰和破坏也越大。协调发展与环境保护的关系是人类社会永恒的主题。其核心问题是最大限度地提高不可再生资源的使用效率和可再生资源的永续利用,关键在于科学技术的进步以及相应生产、生活方式的转变。

  我国要在几十年内实现14亿人口的现代化,必须以巨大的资源消耗为前提,由此不仅将对世界资源环境产生重大影响,而且将对国际政治经济格局产生重大影响。环境保护是我国的重要国家战略,而选择正确的保护环境策略则关系到环境保护战略的成败。

  当前我国发展面临的严峻环境问题,既有自然的原因和发展阶段的原因,也有发展观念和发展方式原因;既有国内原因,也有外部原因。自然原因是顺应、适应的问题,较少人为改变的可能。例如资源禀赋决定的消费结构,地理地形地貌和大气环流决定的空气、水环境自然净化能力等等。发展阶段是一个历史过程,只能缩短而不可能超越。只有发展理念、发展方式等人为问题才是转变、转型问题。而转变、转型又是在一定基础上,在一定条件下的阶梯推进过程。全球化使生态环境问题成为重要的国际博弈课题。在当前,人类对生态环境科学问题还有诸多的未知,生态环境理论、标准、主导权、话语权仍然掌控在发达国家之手。例如,今天风靡全国的PM2.5正是3年前美国驻华大使馆率先引导的结果。发达国家与发展中国家面临的矛盾和利益诉求不同,环境保护的目标和重点也大不相同。我国必须从基本国情出发,在维护国家根本利益与世界潮流之间寻求共同点,选择适合国情的环境保护目标和质量标准,并实施相应的政策策略。

  在微观上,一个企业应否停产、关闭,不在于有无污染和污染的大小,而在于其产品(服务)有无真正的社会需求。有真正的社会需求而无经济性替代品是此处不生产、彼处生产问题,即污染的转移。这种污染转移的依据是此处生产的环境成本过高,不可承受,而彼处生产的环境社会成本可以承受。若企业转移伴随技术进步,资源效率提高和排放下降则是输入地与输出地各得其所,皆大欢喜。这也是我们所追求的目标。

  在宏观上,我国虽然已是世界第二大经济体,但人均水平仍排名在世界第80位左右。人均能源消费量、人均基础设施存量只有发达国家的几分之一。支撑13亿人口现代化生活水平的基础原材料只能主要靠国内供给,而不可依靠进口。我国的城市化、工业化还没有完成,重化工业阶段还将持续一个时期。这一阶段能源效率、资源效率能够持续提升,但消耗总量难以降下来,达到拐点还需要一个较长时期,环境污染的压力在短期内也难以减下来。

  实现城市化利大于弊

  我国正处于城市化加速时期,但对城市化的种种非难却不时充斥于舆论媒介,根源在于对城市化缺乏全面深刻认识。在走什么样的城市化道路、建设什么样的城市化的问题上,往往尖锐对立,各说各话,原因在于不同的知识结构和信息把握,不同的价值取向和利益诉求。

  城市化是实现现代化的必由之路。城市的本质是人口和产业大规模高度聚集,是以空间换时间。城市具有聚集效应和规模效应,因而具有更高的要素配置效率。城市化进程的基本表现是农村人口向城市聚集。实现城市化的基本特征是城市人口占总人口的绝大比重,城市成为社会的主体。

  工业化是城市化的动力,但城市化的动力并非仅仅来源于工业化,政治、军事、服务业等等的需求也是催生城市、推动城市发展的动力。

  集中型的工业化是工业化的基本规律。依托于城市化的工业化、与城市化良性互动的工业化有更低的社会成本。乡镇企业总体上风光不在,根本原因在于分散的工业化成本过高,没有市场竞争力。

  服务业的发展、服务业比重的提高是经济发展的总趋势,但人口聚集的城市才能为服务业的发展提供规模化的市场需求,依托于城市的服务业才会有大的发展。

  城市人口的高度大规模聚集使社会深度分工、大规模协作成为可能,而社会深度分工和大规模协作又是更快技术进步的前提。城市因而有更高的劳动生产率,有更多的就业岗位和社会财富创造出来。城市是陌生人社会,较少创新束缚,为社会阶层流动开辟了广阔空间。城市不仅是人居中心、产业中心、知识创新中心、财富中心,而且是构建和谐社会的主体。

  城市人口和产业的大规模高度聚集必然造成资源能源的大规模集中消耗和三废的大规模集中排放,这种大规模集中的三废排放超出自然能力必然造成污染。但这种三废的大规模集中排放又为资源的综合利用、循环利用和集中化、规模化的治理污染提供了有利条件。所以依托于城市的污染治理工程更有效率。城市人口和产业的大规模高度聚集,为交通、供水、供电等公共设施建设提供了社会需求,提升了城市公共设施的使用效率。享受同等生活水平,在城市消费比在农村更节约。

  三农问题是我国经济社会发展的短板。三农的重点和难点都在农民增收,农民增收难的根源在于农民数量的庞大。要富裕农民必须减少农民,而减少农民的根本途径是城市化,改变大多数农村人口的生产生活方式。一个大多数人口生活在农村的大国要实现现代化是不可想象的,一个大多数人口从事农业生产的大国不可能有较高的社会财富积累能力。没有农民的大幅度减少,就没有中国农业的规模化经营,也不会有中国农业的现代化。

  再造秀美山川必须改变数亿计的农民以土地为生的格局,生态脆弱地区的退耕、退牧要与退人相结合才是可持续的。实施政策引导、政策扶持的经济性的渐进的生态移民与推进城市化的统筹安排,让大多数农民、牧民走出深山、高原、草原,进城务工经商,才会有生态失衡地区的生态平衡和生态的自然恢复。移民异地务农多数没有前途,最后归途还是进入城市工作生活。过度忧虑进城农民无活可干和对农村居民闲置在家熟视无睹并存,是城乡二元体制思维的表现。

  拥挤、污染、占地、公共安全风险、高地价、高房价等等是城市化之弊,但在一定程度上又是取得城市效益所必须支付的成本。满足合理的城市化用地不会对我国粮食安全形成威胁,而是提高土地集约利用的重要举措。城市地价、房价过高将增加城市生活成本、降低城市活力,但城市的高地价、高房价又是社会固定资产大规模投资的转化,其背后是复杂的社会再分配关系和社会财富代际承传关系。世界上没有一个工资收入水平高、发展空间大而地价低、房价低的特大城市。减少污染、保护城市环境、治理城市病是人类始终的追求,但过度夸大城市病,将束缚解决城市病的思路,压缩城市调整资源配置的空间。

  结论:在全球的视野上,城市化与环境保护存在着整体的一致性,只是在城市建成区内才表现为局部的矛盾对立。

  关键在于合理度的把握

  保护环境乃改善民生、实现可持续发展所必需,推进城市化乃现代化的必由之路。两者皆吾所欲,又存在局部矛盾对立。摈弃非此即彼的思维定势,以对立统一的观点进行辩证思考才有出路。

  1.环境保护要进行成本与收益的综合评价,在经济、社会、政治、文化和生态文明五位一体建设中统筹谋划。城市是环境保护的重心,但城市环境质量不是要向农村看齐,也较少可能达到农村的环境质量。要在城市效益与环境质量保护成本之间作出权衡,把城市环境质量控制在人们可以接受的范围内。而且这种权衡要因地因时制宜,既要从基本国情、市情出发,又要与时俱进。

  2.农村工业化、农村城市化、小城镇大战略等等依然是城乡分割的二元体制思维的产物,将支付极高的分散工业化、分散城市化成本。重点发展中小城市和小城镇,人为抑制大城市发展,缘于过度夸大大城市病,与半多个世纪以来国内外大城市率先发展的客观进程相悖。大中小城市各有其存在的价值,功能互补,不能相互替代。大中小城市协调发展是理想目标,过去、现在、将来均正确,国内外亦无不同,但作为城市化战略几乎没有现实意义。

  3.在一定技术水平条件下,城市规模越大,资源配置效率越高。在扩张边际效益存在的情况下,一个城市的人口增长不可逆转。北京、上海常住人口已超2000万,与500万人口之间尚有1500万以上的人口增长空间,以500万人口划定城市扩张边界,依据有待充分论证。有条件的中小城市成长为大城市(100万人以上),有条件的大城市成长为特大城市(500万人以上),乃至上千万人的超大城市,在中国城市化进程中具有客观必然性。

  4.人多地少的国情决定了我国必然实施集中型的城市化战略。即有一个较高的城市化率(至少80%以上);大城市率先发展,大城市人口占城市人口较高比重;若干个不同等级的都市密集区的形成与发展;紧凑型的城市空间布局。

  5.紧凑型的城市空间布局,即一定空间内布局更多产业、容纳更多的人口。这有利于节约用地、提升城市运行效率,但也将加剧城市人均空间资源的稀缺性,加大城市环境质量保护的压力。建设新城、新区,组团式城市布局、扩大绿化隔离带、增加城市公共绿地面积等等有利于城市环境保护,但也将增加城市用地,增加城市交通和管线里程,加大城市运行成本。

  6.不同的产业、行业、企业资源能源消耗的数量与效率不同,按照城市功能定位调整产业空间布局是保护城市环境的重要举措。但一个城市的发展本质上是自然的历史过程。城市功能定位是人为主观判断的产物,一要尊重城市历史发展积淀基础,二要切合城市未来发展的客观趋势。违背城市发展客观趋势的定位,只能延缓城市发展进程而不能改变城市的发展方向。调整产业空间布局的根本措施是通过资源环境税费、地价等改变企业经营外部成本,更多地通过经济手段,发挥市场配置资源的决定性作用。单纯以行政措施强制推行将支付极高的成本。

  总之,环境保护与城市化的关系错综复杂,13亿人口的现代化征途漫漫,怀着对自然规律和经济社会发展规律的敬畏之心,进行系统化的辩证思考,作出统筹安排才有光明前途。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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