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首页 >> 2015第九——十期 >> 首位城市的困惑:“控人”还是“控资源”?

  2015年下半年,北京市要“努力在调控人口规模,治理交通拥堵、环境污染等‘大城市病’上取得突破”,“确保今年常住人口控制在2177万人以内”。在7月召开的北京市上半年经济形势分析会上,北京市长王安顺如是说。

  从“以房管人”到“以业控人”、从推行居住证制度到对非京籍毕业生年龄设限的“潜规则”,近年来,北京市为管控人口规模采取了诸多措施。人口规模过大,衍生出住房紧缺、交通拥堵、环境污染等城市问题;然而,这些问题仅仅是因“人口”而生的吗?在北京等大城市人口膨胀的背后,隐藏着哪些催发因素?我们又该从何处入手寻找解决之道?

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  1  首位城市人口集中是世界趋势

  在出席“第八届中国城市化国际峰会”领导会晤时,住房和城乡建设部原副部长齐骥明确指出:包括中国、巴西、埃及在内的很多发展中国家有一个共同点,就是“大城市首位度越来越高”,“有的国家首都或一个大城市就占了整个国家1/3,乃至1/2的人口”。

  “城市首位度”是美国学者马克·杰斐逊(M.Jefferson)于1939年提出的“城市首位律”概念中的核心内容,它通常用来反映某一国家或区域的城市规模结构和人口聚集情况,在一定程度上代表了城镇体系中城市发展要素在最大城市的集中度。为便于计算和理解,马克·杰斐逊将其简化为:首位城市与第二位城市的人口规模之比。一般认为,若比值小于2,表明城市结构正常、集中适当;若比值大于2,则意味着城市存在结构失衡、资源集中过度的倾向。在很多发展中国家,第一大城市人口往往是第二大城市人口的3—9倍,最高比值可达12—13倍。

  “首位城市”在不同区域内有不同的特指。“在一个相对独立的地域范围内(如全国、省区等)或相对完整的城市体系中”,“处于城市体系顶层(或第一级)”、“亦及人口规模最大的城市”即可被称为“首位级城市”。某一区域中或许有多个“首位级城市”,“首位城市”却只有一个,如:在京津冀地区,北京、天津都是处于“首位级”的城市,首位城市则只有北京。北京的人口集聚问题也是区域内最严重的:统计数据显示,2000年,北京市常住人口为1363.6万人;2014年底,这一数字已增长至2151.6万。14年间,北京市人口增长788万,年均增长50—60万。

  中共中央国务院于2014年10月29日印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》,以城区常住人口为统计口径,重新划分了国内城市的档类:城区常住人口50万以下的城市为小城市;50万以上、100万以下的城市为中等城市;100万以上、500万以下的城市为大城市;500万以上、1000万以下的城市为特大城市;1000万以上的城市为超大城市——在超大城市北京,14年来涌入的人口已可建起一座特大城市,年均涌入量相当于一座小城市的人口规模。

  人口集聚问题并非“北京特色”。不同的城市群中有不同的“首位级城市”,如上海之于长三角,广州、深圳之于珠三角,各省省会之于周边小城镇……以上海、广州为例:上海市常住人口数量已连续多年居全国城市之首,从2000 年的1608.6万到2014年的2425.68万,14年间,上海市人口增加了817万,人口增长速度甚至超过北京;广州的情况也不容乐观,从2000年到2012年,广州市常住人口年均增长43万,2013年底已达1192.68万。

  人口集聚问题甚至不是“中国特色”:印度有年均人口增长率高达2.2%的孟买,阿根廷有集中了全国37.3%人口的布宜诺斯艾利斯,日本有面积仅占国土总面积3.6%、人口却占总人口1/4的东京都市圈,英国也有集中了全国22%人口的伦敦都市区……大量人口向“首位级城市”集中早已成为城市化进程中的“世界难题”。

  2   为什么人口会向首位城市聚拢?

  人们对居住地的选择,是不同个体根据自身条件,经过成本计算、利弊权衡,自觉自愿“用脚投票”的结果。在这一抉择过程中,人们综合比较、多方考量,所希望实现的无非是自己与家庭生存权、发展权的最优化。

  “首位级城市”有更完善的公共服务体系、更开放的市场环境、更广阔的发展空间、更高的薪酬待遇和更公平的机会——这些都是中小城市难以比拟的社会资源,于是有越来越多的个人与家庭选择“逐资源而居”。人口源源不断向大城市聚拢这一看似疯狂的社会现象,背后是千万个体慎重思虑做出的理性选择。

  首位城市优质资源集中

  南京师范大学人口研究所所长黄润龙说:“当前我国正处于工业化、城镇化的快速发展期,大量人口涌向城市是大势所趋,而大城市有着诸多的突出优势,所以更容易吸引流动人口。”以北京为例:

  作为全国政治中心、文化中心,国际交往中心和科技创新中心,北京几乎聚集了全国最优质的资源:这里有长城、故宫、颐和园等6项世界文化遗产,是世界文化遗产名录中拥有遗产数目最多的城市;全国排名前50位的大学中,有9所在北京;截至2012年,北京共有51家三级甲等医院,约占华北地区三级医院总数(162家)的31%;此外,各央企总部、世界500强企业中国总部等全国顶尖的就业资源也都集中在这里……

  北京的城市吸引力便在于此:很多外来人口或许并不以留居北京为最终目标,他们只是陪伴子女来寻找更好的教育机会——最优质的教育资源在北京;他们只是希望生病的父母得到更好的医疗机会——最有声誉的医院在北京;即使他们只是寄望于得到更多的赚钱机会——北京应届毕业生起薪、城镇居民人均收入也都居全国前列。

  此外,北京户籍及附带的隐性福利,也使得“拿到北京户口”成为很多外来人员的奋斗方向。有网友做出测算:北京户籍中隐含着购房、购车、教育、婚姻、就业、医疗、生育、养老等方面的80多项福利;一套地处大兴、76平方米、市价180万元的经济适用房,若拥有北京户籍、具备申请经适房的资格,只需花费42万元的购房款,比没有北京户籍的人至少节约140万元;京籍生源被在京名校录取的概率也远高于外省生源……外来人口在京努力所求,并不是简单的“一纸户籍”,而是与户籍配套的“首位级”城市资源。

  齐骥副部长在谈及北京等大城市的人口问题时说,“北京现在可能是全世界在建地铁项目最多的城市”,每年都有100多公里的地铁投入运行,高峰时段,地铁每天要运送1000多万人次;近几年北京交通越来越拥挤,机动车的行驶速度每年递减10%—20%。齐骥称,政府虽然出台了限行、限购等行政政策,但是从长远看,这些并不是解决问题的根本出路,人口仍然持续向大城市流动,而到目前为止,北京等城市并没有找到控制人口的有效措施。

  青年群体追求价值实现

  中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、社会与人口学院副院长段成荣分析“大城市的人口规模增长”,认为其包括“自然增长和机械增长两部分”,其中“流动人口的迁入,即机械增长是造成我国大城市人口激增的主要原因”。

  在涌入北京等大城市的外来人口中,青壮年是人群主体:国家卫生计生委于2014年11月18日发布的《中国流动人口发展报告2014》显示,2013年劳动年龄流动人口平均年龄为33.7岁;据广州市来穗人员服务管理局局长陈绍康介绍,截至2013年底,广州837万的流动人口中近9成为青壮年,其中16—45岁人群占88%,16—25岁人群占33%。

  3月30日,人人网公布了2015年大学生毕业季调查数据:今年毕业的90后大学生中,有64.7%的毕业生求职首选一线城市,37.3%的毕业生选择二线城市及沿海地区,选择在出生地(家乡)就业的应届毕业生占比为23.5%,选择留在大学所在城市工作的毕业生占11.8%——北上广等一线城市仍然有较强的人才吸聚力。

  大城市有更多的就业机会。有网友评论说,大城市“出于效率和专业的考虑,分工会非常精细。同样的一份工作,在大城市里可能会被分解为多个环节,也就提供了更多就业机会”。中国社科院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌则认为:“我国区域发展很不平衡,大量优质资源集聚大城市,让这些地方具备了强劲的发展动力,能够提供更多的就业岗位。”

  大城市的收入也有较强吸引力。在2015年7月公布的上半年城乡居民人均可支配收入排名中,上海市城镇居民以26664元的人均可支配收入高居榜首,是甘肃农村居民收入(2985元)的近9倍、新疆农村居民(1377.95元)的20倍;此外,又有数据显示,近年来北京职工的年均工资一直保持着10%左右的高增速,在起点就不同的前提下,这意味着在北京打工与在小城市打工之间的收入差,实际上在不断增大。黄润龙对此现象早有研究,他说:“人人都想过好生活,所以在选择工作地点时,流动人口更倾向于比较收益高的城市。”

  此外,大城市的竞争环境也更加公平。城市化委员会副主任、综合开发研究院(中国·深圳)主任研究员李津逵向《城市化》记者表示,越在大城市,人际关系就越能够超脱小城市的“熟人网络”,对于年轻人来说,竞争环境就越趋向公平,因为在人口规模超大的城市中,想要构建一个覆盖整个城市的人际关系网是几乎不可能的。

  对于青壮年群体,大城市的成长空间、学习效应等也都是其引力所在。复旦大学经济学院教授陆铭在文章《户籍三问》中指出,大城市在带给人们更丰富的消费品、更多服务种类的同时,“也能够借助于人与人之间的互动产生相互的学习效应,从而有利于提高劳动生产率。优秀的人才之所以聚集在大城市,也是因为大城市比中小城市有更强的相互学习的效应”。很多大学生也认为,大城市是更适于年轻人实现自我价值的空间:“与众多优秀的人在一起虽然有压力,但如果转化成个人成长的动力,会在这个环境中快速成长。”

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  3   以行政手段“控人”是否可行?

  流动人口大量涌入,对北京、上海、广州等“首位级城市”的资源环境、公共服务能力、可持续发展等形成巨大压力,城市人口与资源环境之间的矛盾日益凸显,交通拥挤、空气污染、基础设施不足等“大城市病”日渐突出,城市承载力已经逼近极限。有评论称,庞大的人口规模,使大城市变成“一个气喘吁吁的‘肥胖症’患者,‘负债累累’导致难以正常行走”。

  为了控制人口规模,各大城市都采取了一系列行政措施:在4月3日上午召开的北京市2015年就业工作座谈会上,北京市人力社保局就业促进处处长刘小军表示,今年北京市将“研究制订鼓励用人单位更多吸纳本市城乡劳动者的政策措施,促进‘以业控人’人口调控目标的实现”;继广州、上海等地实施积分落户制度后,武汉市也开始制定《武汉市积分入户管理办法》,以文化程度、技能状况、参保情况、社会贡献、住房、纳税等积分指标规范外来人口落户,优化入户人口结构……

  “首位级城市”屡屡以“控人”手段缓解“大城市病”,为城市资源“减负”,却忽视了大城市“人口”与“资源”之间并非僵化对立的关系:外来人口涌入固然占用了大城市资源,同时也带来了新的资源;大城市资源对外来人口的吸引力,并不局限于本身教育、医疗等优质资源产生的吸引,伴随流动人口涌入而生的城市包容性、创新力等,也在城市吸引力中占据着较大比重。

  移民带入新的优势资源

  以色列学者裘德·马特拉斯曾指出:“都市化在很大程度上是一种移民现象”,“都市人口的特点是移民比例很高”。外来者的涌入使很多大城市的外地人口数量超过本地人口,当比例的首位城市变为“移民城市”。

  深圳是中国最典型的移民城市:1979年以前,深圳只是一个拥有2万人口的小镇,2012年末,深圳市人口已蹿升至1054.74万人;据深圳市公安局统计,截至2013年底,深圳户籍人口仅325.5万,非深户籍人口则有1505.08万,二者相差4倍之多。在人口移入过程中,不同地域人群、文化的交汇、融合,使深圳从一座小渔村变成了一个开放、包容的大都市;差异文化的碰撞产生了新的火花,使深圳更具创新力。开放、包容、创新的城市特质,为深圳吸引到更多的优质人才,他们在这里创造出新的经济增长极,从而造就了这座城市新的人口吸引力。

  住房和城乡建设部低碳生态城市建设领导小组办公室副主任、深圳市第五届人民代表大会常委叶青在深多年,她指出,“深圳最大的优势曾经是政策,在中国其他地方不可能做到的事,你在这里可以做到”,如今“这个优势已经完全没有了。对深圳而言,新的优势就是人,年轻、有野心、热爱这个城市的人”。


  美国著名城市纽约更是由外来人口创建、奠定发展方向并为之打上“商业”烙印的城市;有评论称,自20世纪70年代至今,外来移民一直是纽约市经济发展中“一股不可忽视的力量”。可以说,正是外来移民的流入造就了纽约市。

  无论纽约、深圳、北京还是上海,事实上,在世界各地“首位级城市”的发展历程中,外来人口都发挥着举足轻重的作用:他们最初被首位城市的优质资源吸引而来,补充了城市发展所需的劳动力资源,在他们融入城市的过程中,城市的形态、人口结构、优势资源发生了改变,城市的人口吸引力出现了更新;人群从四面八方涌入,使首位城市形成了更具包容性的社会形态,可以满足各阶层、各群体的不同需求,选择的多元、价值的多元,又使得首位城市中的机会更均等、竞争更公平,而这又吸引了更多的外地移民前来。

  北京市政协委员、北京大学社会学系教授陆杰华自1984年起就开始研究人口问题,他指出,“合理的人口扩张有利于转变城市的职能”,然而“人们的直觉总是最先感受到城市扩张所带来的问题,城市规模扩张对于劳动生产率和生活质量的正面作用却很容易被忽视”,因此“简单地将城市病归结为人口规模是缺乏科学依据的。城市的扩张在多大程度上会让城市生病,关键还是看科技和管理。”也有评论视角相同,认为“一味想把人赶走,很可能只会把城市化带来的繁荣和便利也赶走”。

  人口问题专家、复旦大学社会发展与公共政策学院教授彭希哲长期研究特大城市人口控制的议题,他的总结更为公允:“外来的不同群体是对城市贡献更多,还是占用城市资源更多,需要客观评判。”

  城市人口无法简单分流

  为“严格控制特大城市人口规模”,近年来,国家及各地出台了多项行政色彩浓厚的人口调控举措,然而成效并不显著:上海、广州等城市积分落户的“高门槛”被质疑为“只想引进高素质人才”;在北京“清理群租房”、迁移低端产业等人口调控措施中,被迁走的群体也以“低端劳动者”为主,有评论称,这种做法“存在一个理想化误区,认为城市里都是高端人才最好”。

  对此,复旦大学中国经济研究中心副主任陈钊表示,不应“对人口进行筛选”,因为“所谓的高端人才和低端人才是互补的,一些低端人才可能从事的是服务业,如果没有他们,高端人才能够享受的生活质量就会降低”,“这些低端人才走了后,城市可能就不能更好地吸引高端人才”。陈钊说:“谁走谁留,这些都应该由市场决定。”

  世界上没有哪一个城市只需要“高端人才”,不需要“低技能者”;无论大城市还是小城市,离开以低端业态形式存在的“城市螺丝钉”都无法正常运转。社会各阶层经济水平的不均等化,决定了消费行为永远是多层次和多样化的,低端生产和服务领域的劳动者永远是城市的合理组成部分。所以,又有网友评论说,“积分落户‘门槛’的设定,首先要考虑引进人口的平衡性和多样性,既要鼓励高端人才入户,也要给普通劳动者以希望”。

  政府希望留下更多高级人才的想法自然无可指摘,然而,在制定政策细则以确定“谁是人才”、“谁可以落户”时,问题就会出现——政府也无法判断哪些人口“该”离开城市。对此,上海金融与法律研究院研究员、学者李华芳的解释是:“政府的标准不可避免会倾向于可以衡量的高标准,而忽视城市作为一个自发秩序的扩展需要各种各样的人。尽管这些人并不一定符合政府的人才标准,但却是市场不可或缺的部分。通俗一点来说,就是上海陆家嘴既需要懂金融知识的专业人士,也需要卖大饼油条的‘人才’,但往往卖大饼油条就达不到政府的人才标准。”

  对于政府以行政手段管控人口的举措,中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、城市与区域管理研究室主任宋迎昌的看法是:“虽然在短期取得了一定的效果,但是副作用很大,带来了新的矛盾,也为寻租提供了可能,手段看似严格,实际效果却很有限。”在《户籍三问》中,陆铭的观点更加明确:“到目前为止,我没有发现一个理论认为城市的人口规模是需要通过行政手段来施加控制的。谨慎起见,这个问题我又问了其他研究区域和城市发展的学者,答案都是‘没有’。”

  人口调控应以市场手段

  政府以行政手段控制人口规模并不可行,因为政府不仅难以判断哪些人口“该”留在城市,也难以确定“首位级城市”最合适的规模。而仅就“哪些人口该留在城市”的标准,各方评论就已众说纷纭,如:有观察人员表示,“政府本来要在现实基础上控制的,只是那些仅仅为了获取更好的公共服务而进行的人口流动”,然而“政府几乎无法判断那些进城的人当中谁是为了就业,谁是为了公共服务”;更有网友称,为保障公平,“若外地人要考试才能留下,那本地人也该考试才能保住户口”。陈钊则认为,最终留在大城市的群体是“由市场定”的,“比如人口聚集势必带来高房价,当房价很高的时候,有些人就会选择离开,这就是市场的作用”。

  在陈钊看来,城市的最优规模也应由市场决定,“人口集中带来的好处是资源的集聚效应,坏处是城市的拥挤、环境成本”,“当集聚的好处大于它的成本,那么城市规模就一定会增加”。政府无法代替市场来控制城市的规模,是因为“政府根本不可能知道怎样的规模对于一个城市来说是最合适的”。陆杰华对此持相同观点,他说:“城市人口规模的扩张会带来一些问题,但只要规模扩张的好处更大,那么,人口规模就会继续增长,直到规模扩张的正面效应消减到小于负面效应的时候。这个基本的原理决定了城市的最优规模”,“对于城市最优规模而言,市场是最佳的发现机制”。

  人口问题专家彭希哲比较行政手段与市场调节对人口调控的作用后指出:“一般而言,市场调节见效会慢一些,行政手段短时见效快,但长期效果不一定最佳”,大城市人口调控应当采取“市场化手段+行政手段”有机结合的方法。这一结论也正吻合了陈钊的观点:“市场是发挥资源配置最好的机制。政府人为的干预,往往会带来低效率”,“政府应该设计好的机制,让市场发挥作用”。

  政府以市场化手段做出引导,东京、纽约、伦敦等城市有诸多先行经验可供借鉴,如香港、东京对交通网络的合理规划与完善,纽约、伦敦等城市建设卫星新城等举措。“不管如何调控,都不意味着要用行政手段限制外来人口进城。”段成荣强调。


  4   首位城市应该如何“控资源”?

  谈及城市发展,齐骥曾表示,中国政府在几年前就已提出“要推动大城市、小城市和小城镇协调发展”,然而“直到现在我们仍没找出一条合适的协调发展之路”,“这是中国快速推动城镇化过程中存在的最严峻的问题”。齐骥称,若“中国小城镇人口向大城市迁移”的现象得不到有效缓解,这一问题会长期存在。


  然而“城镇化涉及到多个部门”,齐骥指出,如果中国的卫生部、教育部等部门共同发力,把知名企业、医院、高校等都从北京迁出去,那么“至少能在一定程度上缓解外来读书、就医的人口压力”——“首位级城市”人口集聚背后,是不同区域“资源”的不均等,而要解决“资源”不均的问题,需要各职能部门形成合力、共同发挥作用。

  公共服务均等化

  陆杰华在对比中国与国外的人口管控措施后指出:“其实任何一个国家都会调控人口的迁移流动,比如,加拿大等国家会对移民设立各种条件门槛,但为什么争议比较小?那是因为在经济发展中,政府会提供相应的公共服务。我们现在很多城市还没有做到这一点。”

  宋迎昌也以纽约、伦敦等国际都市为例,指出优质公共资源在不同区域的均等化配置是“避免人口过度流向城市中心区的关键因素”。宋迎昌说:“通过完善大城市近郊及周边地区的交通、教育、医疗等公共设施和服务配置,可以有效减少周边居民对中心城市的依赖。”比如,纽约格外重视郊区公共服务设施建设,不仅政府直接进行大量投资,而且给予政策吸引和鼓励私人投资;为加强周边地区的教育资源配置,1994年,纽约为每个郊区学生支出达9688美元,而城区仅为 8205 美元。伦敦也非常重视城乡协调发展,在早期就注重保护和发展农业,提高农民收入,完善社会保障制度,促进农民生活方式现代化,有效缓解了农民进城的压力。

  事实上,我国政府早已认识到推进公共服务均等化的重要性。早在2005年,十六届五中全会就通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出,要“按照公共服务均等化原则,加大对欠发达地区的支持力度,加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区社会经济发展”;2007年,十七大报告再次提出,“缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化,引导生产要素跨区域合理流动”,要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系”。

  “人口问题的本质是发展问题。长期看,解决城市人口问题,关键是要消除区域发展中的不平衡现象,实现区域均衡协调发展。”段成荣说,必须把调控人口规模的平台建立在全国范围内,促进公共资源在空间上的均衡分配,“只有大城市以外的广大地区也同步发展起来了,才能真正减轻人口持续增长的压力,实现人口有序流动。”

  疏解产业功能

  陈钊与陆铭曾共同研究全球各国数据,分析首位城市的规模与哪些因素有关,发现“人口可以解释绝大部分首位城市的规模”:一个国家的人口越多,首位城市就会越大,而上海无论是在全球还是亚洲的趋势图中,都处于平均线之下,但并没有偏离太远,“也就是说,如果全球的大城市规模有某种普遍规律的话,那么上海并不像我们想象的那样,并不是太大了”。

  陆杰华也指出,北京部分地区的人口确实比较集中,但从全市的整体来看,相比香港、新加坡、纽约等城市,北京的人口密度并不是特别大,“我们最大的问题,是每平方公里的劳动生产率比较低。这说明,我们的经济发展方式并没有改变,经济发展还是靠劳动密集型产业,创新产业没有起到应有的作用。”陆杰华说,“人口疏解的关键不是疏解人,而是疏解产业功能”,“产业功能不疏解,人口很快又会重新聚集,因为城市对这些人的需求仍然存在”,首位城市“又要疏解人口,又要做经济中心、政治中心”,二者是很难兼得的。

  中央及地方政府也已认识到这一点,在2015年2月10日召开的中央财经领导小组第九次会议上,习近平总书记明确提出,要疏解北京“非首都功能”。习近平说:“作为一个有13亿人口大国的首都,不应承担也没有足够的能力承担过多的功能。”在7月召开的北京市2015年上半年经济形势分析会上,市长王安顺也表示:“要把功能疏解作为关键措施,每项任务都要算好人口账,规划利用好腾退空间,防止新的人口聚集。”

  疏解产业功能也应采取市场化手段。学者李华芳以纽约、上海为例指出,“首位级城市”人口的限度是由“高度竞争的劳动力流动决定的。不适应城市里竞争的人,自然要流出到其他地方去。但如果是行政强制搬迁,或者对外来移民单向设限,反而是保护了不适应城市竞争的人,并且通过城市福利变相补贴了一部分原本会被竞争淘汰出城市的人,最终会扭曲城市的运行机制”。

  优化城市规划

  “当人们普遍认为城市病是与城市规模和人口密度相伴生的问题时,香港的经验被严重地遗忘了,”陆杰华说,“香港面积不大,但在有限的面积里,政府保留了大量的绿地和郊野公园,人们只是集中居住在香港那些岛屿的边缘地带。但是,通过道路的合理规划、地上和地下各类交通设施的完善,在这块世界上人口密度最高的地区,却没有严重的交通拥堵和污染问题。”

  首位城市人口问题“与其说是人口规模问题,不如说是人口空间分布问题”,首都经贸大学城市学院教授张强表示。比如,北京从1993年起就计划将产业功能和人口向周边城镇疏解,但产业布局却没有围绕调控目标做出有效的调整,主要的就业机会、基础和公共设施仍大量集中在城市核心区,直接导致了人口居住空间与就业空间分离,造成大规模的人口朝夕性移动,加剧了城市运行的紊乱。

  陆杰华也认为,“首位级城市”普遍不宜居有两方面原因,“一是人多,二是城市的规划不好”,“在北京,你要想坐火车,无论去北京站、北京西站还是北京南站,都要进入一个比较拥堵的地区”,这就是城市规划的问题。陆杰华说,“人口问题不仅仅是总量的问题”,“我们最应吸取的教训,就是我们的目标过于单一了,都是简单地设立数量,没有涉及结构和分布问题”,“我们现在要在结构和分布上、在提高城市承载力上多下工夫”。

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  优化城市规划的过程也是对城市空间资源重新配置、合理利用的过程。2014年3月16日,国务院印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(简称《规划》),提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划,科学确立城市功能定位和形态,加强城市空间开发利用管制”,“统筹规划城市空间功能布局,促进城市用地功能适度混合”,“统筹规划市区、城郊和周边乡村发展”。《规划》虽已从宏观层面阐明原则,然而事情不可能一蹴而就,从规划到实施仍需要一个循序渐进的过程。

  城市群协调发展

  20世纪50—70年代,东京也曾经历人口的高速增长期,人口数量由628万猛增至1140万,引发了环境污染、住房困难等种种“城市病”。然而在应对“城市病”的过程中,东京并未一味“控人”、限制城市规模,而是通过转变城市布局、打造都市圈等方式,重塑城市格局,扩大了城市的容纳能力。1956年,日本制定了《首都圈整备法》,首次明确了以东京为中心、半径100公里的首都圈地域范围。经多次规划、多年打造,东京都及其周边的千叶县、神奈川县共同承担起了东京的城市功能,形成了“一都三县”东京圈。

  “治理‘城市病’有赖于建立健全城市区域体系和深入推进区域合作发展。”北京国际城市发展研究院院长连玉明说,“一方面要在产业结构上调整,将集中于中心城区的医疗机构、高校、科研机构、央企总部等向近郊区迁移。另一方面要推进区域均衡发展,加速大城市与周边卫星城的一体化。”

  事实上,建设周边城镇、发展周边城市,早已成为各国应对大城市发展困境的普遍做法:1945年完成的大伦敦规划,对以伦敦为核心的大都市圈做了通盘的空间秩序安排,以人口疏散为目标,在大伦敦都市圈内计划了10多个新城以接受伦敦市区外溢人口,这些新城不但疏解了伦敦人口,而且分解了伦敦市区的功能,提供了更多的就业机会;此外,巴黎及其外围的赛尔基—蓬杜瓦兹等5个新城也是城市组群发展的典型例证。

  在中国,京津冀城市群、长江中游城市群、珠三角城市群等也都在蓬勃发展;从2011到2013年,国家“十二五”规划纲要、政府工作报告等文件屡次提出,要“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局,缓解特大城市中心城区压力”,“增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”——国家已在尝试通过城市群协同发展缓解“首位级城市”的人口压力、解决城市发展不均问题,只是若要实现周边城市对中心城市人口、功能的有效承接,尚需从公共服务、产业等领域做好全局规划,逐步实施。

  “首位级城市”因人口规模过大而衍生出的种种城市问题,症结、根源都不在“人口”本身。正如有观察人员评论所说:解决城市人口容量问题的关键或许并非人口数量本身,加快区域经济协调发展,通过“首位级”资源的转移带动各地均衡发展,在使这些城市人口相对“变小”的同时外地城市“机会”变大,才是解决当下“首位级城市”人口集聚问题的长远之路。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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