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首页 >> 2015第六期 >> 试论新型城镇化的特点与趋势

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  作者简介:马庆斌,山东泰安人,博士,毕业于中国科学院国情研究中心。现为中国国际经济交流中心研究部副研究员,中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员。主要从事全球化、城市化和产业发展研究,在区域与城市战略、产业发展等方面有深入研究。

  中央城镇化工作会议提出了推进城镇化的主要任务,描绘了中国新型城镇化之路的蓝图,这幅蓝图要让老百姓“望得见山,看得见水,记得住乡愁”,这其中透露出来的政策信号就是中国高层已下决心转变中国经济发展方式。显然,在未来20年左右的时间里,转变经济发展方式的重要载体就是推进新型城镇化。未来的城市不仅仅看起来很美,还要生态可持续、富裕、宜居宜业,让老百姓生活得更幸福。

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   一、中国城镇化发展的四大特点

  (1)东部化。以长三角和珠三角为代表的沿海城市已形成中心城市向周围辐射的城市圈,中西部部分城市雏形才刚刚形成。从城镇人口与总人口占比来看,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口。其中,上海、北京、天津三大城市已经进入高度城市化阶段,城镇化率超过80%,广东、江苏、福建等东部沿海省份的城镇化率在60%左右。内蒙古、重庆、湖北等省份城镇化率在50%以上,其他中西部地区城镇化率低于平均水平。

  (2)大和特大城市化。2013年出台的《国家中长期新型城镇化规划》将市区常住人口超过500万人的城市认定为特大城市。迄今为止,我国共有12座特大城市,人口总数为1.34亿,占全国人口总数的9.86%。大城市已出现交通拥堵、贫困率和犯罪率上升等城市病。同时,中小城市和小城镇由于道路、垃圾处理、环境等综合承载力不足而缺乏吸引力。

  (3)“群”城市化。目前地方官员依靠GDP增长的政绩观未得到根本转变,表面上城市的发展空间逐步扩大,相互之间有交往,但受制于不同城市之间的行政壁垒,城镇化呈现出断头路、市场分割、产业重复和基本公共服务不均等等问题。我国目前的城市群发展并不是真正意义上的城市群化,而是仅仅局限于面积和总量变化的群城市化,在同一城市群内仍是各自为战的局面。地方政府盲目贪快,上一些短期经济效益高、见效快的项目,导致邻城甚至同城竞争。在区位优势、自然禀赋相近的情况下,相邻区域的过度竞争反而削弱了彼此的竞争力,致使经济效率和资源利用率低。

  (4)异地城镇化。我国自然环境、耕地分布以及经济发展的空间不均衡性,导致东部尤其是东南沿海成为未来城市人口聚集的地区,也成为大城市群尤其是世界级城市孕育的地方。改革开放以来,随着制度改革的推进与社会经济的发展,大批原本被束缚在土地上的过剩农村劳动力开始自由流动,进入城市和非农活动领域。特别是自20世纪90年代以来,我国流动人口的数量迅速膨胀。2013年,全国农民工总计2.34亿人,人口的大规模流动已成为我国城镇化进程中的重要特点。

  二、中国城镇化发展的主要特征和趋势

  1、新型城镇化的基本特征

  (1)“以人为本”的城镇化

  实现新型城镇化,必须坚持以人为本。通过推进符合条件的农业人口落户城镇、推进农业转移人口享有城镇基本公共服务等举措,建立健全农业转移人口市民化推进机制,有序推进农业转移人口市民化。将城镇化的发展重心从工业化转移到市民化上来,使全体居民共享现代化建设成果。

  (2)“城乡一体”的城镇化

  推进城乡一体化,必须坚持四化同步、统筹城乡。随着城乡人口结构的根本性变化,需要打破以往城乡经济体系分别改革的思路,将城乡土地、劳动力等要素的自由平等双向流动作为改革的重要突破口。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。完善覆盖城乡的公共就业服务体系,加强统筹规划,尽快整合现有培训资源和公共就业服务体系,形成覆盖城乡的公共就业服务网络。

  (3)“生态文明”的城镇化

  发展生态文明的城镇化,必须把生态文明理念全面融入城镇化进程,创新城镇化发展方式,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,节约集约利用土地、水、能源等资源,强化环境保护和生态修复,减少对自然的干扰和损害,推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式,着力打造资源节约型、环境友好型的新型城市。

  (4)“承载传统”的城镇化

新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张,改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心,真正使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所,而不是简单地建高楼和建广场。在新型城镇化进程中,要坚持“文化传承,彰显特色”的基本原则,根据不同地区的自然历史文化禀赋,体现区域差异性,提倡形态多样性,防止千城一面,发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇,形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。

  2、中国新型城镇化的未来发展趋势

  (1)“中西部”化

  从三大地带看,我国城镇和城镇人口相对集中于东部地区。2013年,东部城镇化率最高,为56.4%;中部次之,为53.4%;西部最低,为44.9%,东西部相差11个百分点。从省际差异看,城镇化水平最高的上海市达到88.02%,而城镇化水平最低的西藏自治区则只有22.75%,二者相差65%。2013年各地区工业增加值数据显示,北京全年工业产值增长7.5%、上海3.1%,加工贸易大省广东的增加值也仅为7.3%,而同期广西为14.2%,贵州16.8%,山西14.8%。2013年以来,在东部沿海出口贸易复苏缓慢的情况下,中西部作为国家基础设施重点投资区域,在经济发展中起到了举足轻重的作用,这为中西部城镇化快速发展奠定了物质基础,而东部沿海劳动力和土地成本的上升进一步促进中西部城镇化发展。

  (2)“中小城市和小城镇”化

  中小城市和小城镇成为“折返式”城镇化的主要载体。城市群并不是发达经济体城镇化的唯一选择,60%以上的德国人居住在小城镇和乡村。2013年,我国中小城市为368个,占全国城市总数的56%,另外,建制镇已经达到20113个,中小城市和小城镇是吸纳城镇人口的主要载体。研究显示,相当数量的农民工采取“折返式”进城的路子,他们在大城市积累一定资金和技术后,会选择进入门槛更低的中小城市和小城镇就业和创业,并逐步实现定居,这一趋势将因东部地区产业加速向中西部省份转移而得到强化。因此需尽快制定财税政策,扶持中小城市和小城镇的公共服务能力,提高城镇综合承载力,假设每个中小城市年均增容0.5万人,每个小城镇年均增容纳0.1万人,将会吸纳近2000万人进城,对于稳步推进我国城镇化有重要意义。

  (3)“城市群”化

  城市群是人口大国城镇化的主要空间载体,北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群,日本太平洋沿岸城市群,都是该国经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展,也得益于长三角、珠三角、京津冀三大城市群的带动。最近讨论的长江经济带,从规划角度讲,也有依托长江黄金水道建大都市连绵带的考虑。考察这些城市群或大都市连绵带,一般有四个基本特征:一是城镇化水平较高,城镇化率在70%以上;二是大中小城市规模协调,相邻等级城市人口比例大多在1:5以内,最高不超过1:10;三是以交通为重点的基础设施网络完善,各城市之间交通便捷、信讯畅通;四是城市功能布局合理、分工明确,产业优势互补。推进城镇化,应当以构建城市群为目标,积极培育包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系,促进城市间基础设施互联互通,产业、功能互补。

  (4)“就地就近”城镇化

  就地就近城镇化将成为一种趋势性模式,长期以来,大规模的异地流动性农民工成为推动我国城镇化的新主力,但由于制度变迁的渐进性和长期性,使得农民真正转变为市民尚需时日。今后一个时期,应着重解决好现有“三个1亿人”问题,促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。拆除隐形篱笆墙,落实以人为本,建立新型城镇化发展的制度建设维度。有序推进农业转移人口市民化,推动户籍制度改革,实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口,建立居住证制度,将更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学,实施农民工职业技能提升计划。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。

  三、中国城镇化面临的主要问题

  1、中国城镇化推进过程需要破解的八大问题

  一是城镇化的统计口径与公共服务覆盖之间的缺口。截止到2009年9月末,我国有1.52亿外出务工农民,还有0.9亿户籍所在地乡镇务工农民,计2.42亿农民工。这些人由于在城镇居住半年以上而被统计为城镇人口。事实上,这些人并没有真正享受到城镇的医疗、教育等户籍所附带的福利,需要建立更为现代化的公共服务体制,在财政能力可以实现的前提下,尽快覆盖更多的人。

  二是土地城镇化速度快于人口城镇化速度、工业化快于城镇化速度。由于担心外来民工转化为本地居民带来巨额的财政压力,地方政府一般会对外来民工转市民持很强的排斥态度。而且,由于土地财政的体制性动因,地方政府有通过扩大城镇建成区面积来获取土地出让金、提高其财政能力的冲动。根据数据分析,2000年到2007年,我国城镇建成区平均每年扩大1861平方公里,以7.7%的速度增长,远远高于人口城镇化速度。这使得本已紧张的耕地更加快速地被城镇吞噬。与48%的工业比重相比,中国城镇化的水平依然过低。未来,在发展先进制造业基础上,大力发展就业弹性高的服务业,将是推动城镇化发展的重要途径。

  三是外出务工人员与家庭空间上分离、城镇生产集中性与农村潜在消费市场分散性的分离。抽样数据显示,举家外迁的农民工只有不到10%,即2000万人左右。大量农民只身长期外出务工,形成了中国独特的“留守儿童”、“留守老人”等现象,并由此诱发出越来越多的社会问题。而且,大量农村人口分散在路途遥远且规模过小的集聚点,使得商品运输和集散成本过高,抑制了国内消费增长。每年春节过亿的探亲人员流动,不仅给有限的交通运输造成压力,而且,也挤占了旅游以及其他消费的资源。事实上,这种模式也使大量外出务工人员占有了农村和城镇两份土地资源,即农村宅基地和城镇建设用地。

  四是资源和环境问题。改革开放以来的三十年,是中国工业化和城镇化快速发展的三十年。由于环境基础设施的落后,大量河流和土地被污染。未来城市生活用水、产业发展用水都受到了制约。

  五是大中小城市和小城镇协调问题。很多大城市已经开始出现交通拥堵、贫困率和犯罪率上升等城市病。很多中小城市和小城镇由于道路、垃圾处理、环境等综合承载力不足而缺乏吸引力。在中国城镇等级管理体制下,很多中小城市和小城镇发展受到财政资金有限、土地指标分解过少等硬制约。

  六是城市群之间亟待强化协调。随着经济发展,城市规模扩大,发达地区城市之间、大中小城市和小城镇之间已经开始联片发展,并逐步成为城市群。这产生了很多跨区域的资源使用和环境保护、交通、公共基础设施建设和使用以及产业分工等问题。我们必须尽快建立跨区域协调机制。

  七是住房政策需要在推动经济和保障功能之间建立平衡。单纯求经济增长和突显住房的保障功能都不适合当前中国经济发展的特征,需要在二者之间建立一种平衡,寻求公平和效率的平衡。中国处于城镇化加速期,住房需求具有刚性。在现有财政体制和政绩评价体系下,地方政府具有推动地价和房价增高的动力。金融危机以来,实体经济获利预期低。大量投机性资金涌入房地产市场,助推了房地产市场的投机性和泡沫性,“地王”不断出现,房价陡升。过高且增长过快的房价不仅有形成泡沫经济的可能性,而且使城镇化门槛提高过快,吸纳就业弹性高的服务业发展成本过高,减缓了服务业发展速度和规模。大量应届毕业大学生和农民工等新增劳动力,在城市中形成了所谓“夹心层”,难以在高房价城市中生活和就业。因此,在户籍制度性门槛之外,财产性门槛又形成。这一门槛不破除,中国未来宏观经济的稳定性及城镇化稳定快速增长将受到影响。

  八是就地城市化和异地城市化问题。中国的自然环境、耕地分布以及经济发展的空间不均衡,导致了东部尤其是东南沿海成为未来城市人口聚集的地区,也成为大城市群尤其是世界级城市孕育的地方。问题在于,中国幅员辽阔,东部的承载能力毕竟有满负荷的一天,而中西部的发展也开始加速,城市化的平衡还是向中西部倾斜,以往大跨度转移的人口,已经开始回流,这需要回答的一个问题就是,到底中国以什么方式能够实现就地就近城市化,解决这个问题才可以更好地满足经济的根植性和文化的传统性问题,解决整个国土均衡发展的问题。

   2、中国新型城镇化的三大矛盾

  当前,在推进城镇化的进程中很多问题,可以归结为“人、地、钱”三个问题,对这三个问题的认识将直接影响户籍制度、土地管理制度以及地方融资平台等改革进程。

  (1)城市要“地”不要“人”。其根本原因在于传统的经济发展方式。长期以来,我国经济发展依靠的是高资源、高投资,农村人口的富裕使得劳动力并不是一个现实的制约因素。另外,在我国东部城市的发展过程中,加工贸易的体量很大,加工贸易“两头在外,中间在内”的产业结构所需要劳动力的年龄结构相对稳定在18—35岁,因此不是城市排斥大量的农村人口进入城市,而是总体上的经济结构无法容纳增速太快的城市人口,至少这个过程是缓慢的。近年来,城镇化进程中的人地两张皮的经济基础正在发生变化,这一变化最突出的就是“民工荒”的频繁出现以及以扩大内需为重点的经济发展方式的转变,推进户籍制度改革将成为重大政策突破点。

   (2)城乡分割的土地管理制度是诸多经济问题的病根所在。当前,城乡分割的土地管理制度的弊端已经显现,主要体现在两个方面:偏远农村宅基地的闲置问题和城市建设用地的紧缺问题。据统计,全国农村10%的宅基地是废弃的,空心村现象较之前更加突出,这与城市建设用地的紧缺形成明显对比;城市近郊的“小产权房”现象愈演愈烈。事实上,“小产权房”现象是城市居民面对城市高房价和郊区农民应对城乡土地“剪刀差”的结合。高房价的危害不仅仅体现在房地产泡沫侵蚀实体经济,还会制约服务业的发展,而服务业的发展对于经济结构调整、扩大就业等有不可替代的作用。据不完全统计,我国当前的建设用地中,城市占1/4,县城和小城镇约占1/4,农村则占了将近1/2。显然,在推进城镇化的进程中,实现有效的城乡建设用地的转换以及建设用地和耕地之间的占补平衡极其重要。

  (3)土地财政的痼疾不除,经济发展方式难转。在过去的10多年中,中国城市的面貌焕然一新,土地财政功不可没,但是,随着经济的发展,这种体制寅吃卯粮的弊端逐渐显现,这是城市房价“越调越高”的根本原因。随着当前地方融资平台风险越来越大,破解这一难题需尽快提上议程。除了尽快出台房产税等财产税增加地方政府税收来源,完善财税体制实现财权和事权的对等以外,尽快创新城镇化融资模式,推进民间资本进入城镇建设将是一个更加迫切的议题。同时,要有序推进地方政府自主发债试点工作,在充分论证的基础上,扩大试点范围和规模,拓宽城镇建设资金渠道。

  四、几点建议

  1、城镇化模式选择需遵从经济规律。不同国家的城镇化模式是将自身比较优势与全球产业分工结合的结果。我国未来应着力于三种不同的城镇化模式,分地区分类型制定政策,即服务于引领中国经济全球竞争力提升的特大城市及其城市群,服务于大规模流动人口返乡后创业定居的中小城市和小城镇以及服务于传统农村地区人口高度聚集以后,自动享受城市经济文化辐射的就地就近城镇化。

  2、要善于借鉴发达国家的城镇化经验。考察二战以前即实现城镇化的英美等发达国家、发展于20世纪60—70年代的日韩等亚洲工业化国家以及拉美非洲等发展中国家的城镇化得失后,以下经验值得借鉴:一是要强化中央政府制定和执行城镇化战略规划的主导作用;二是要走公共交通导向的集约紧凑型而非小汽车导向的无序蔓延型城市建设道路;三是适时大力推动城市群和城市圈的发展并要防止地产泡沫的形成;四是重视中小城市和小城镇的作用;五是城镇化推进要择机提速也要防止过度;六是城镇化离不开农村的健康发展等。

  3、推进更加吸纳高质量就业的城镇化。城镇化健康发展的核心是不断创造更多的非农就业机会。如果没有更多的高质量的就业机会,结果就是走向了一条高城市化率、低城市化质量拉美化的道路。在各地的实践中,以创业带动就业是一个很好的经验,将更多制约群众创业的不合理法规废除,鼓励更多民间资本开办小微企业,是未来很长一段时间内推进城镇化健康发展的关键。

  4、加大城镇化投融资的创新。扩大城镇化融资渠道的创新势在必行,尤其是在当前流动性过剩的情况下,应该加大力度将社会资金稳步吸引到城市基础设施建设以及养老、教育和医疗设施建设上。这将有利于吸纳过剩的流动性,也会逐步弥补城市建设的资金缺口,让地方政府逐步回归到公共服务的本职上来。 

  5、破解大城市不“大”,小城市不“小”的难题。长期以来,大城市的人口过多,而中小城市过小似乎已经成为共识,事实上,我国的大城市不“大”,小城市不“小”才是实质,大城市的交通拥堵、空气污染等问题的根本原因是大量高端产业和医疗教育等都集中在城区,这些功能应扩散出去。北京等大城市应该继续开放户籍制度,向更多的高技术人才放开,继续通过更快捷的交通与河北、天津连接,把城市的空间和功能继续扩张,这不仅仅可以缓解城市内部的人口和交通等压力,还可以带动整个都市圈的发展。也就是说,就当前阶段而言,我们还是要承认一点,就是让大城市更大,以便形成扩散效应,形成城市群。而小城市则适度控制空间扩张速度,让更多的人气和产业集聚,避免土地财政推动下的“鬼城”现象继续蔓延。

  6、构建城乡联动的系统化改革。随着城乡人口结构的根本性变化,以往城乡经济体系分别改革的思路需要打破,而要将城乡的土地、劳动力等要素的自由平等双向流动作为改革的重要突破口。在土地管理制度上,要尽快按照十八大的精神推进城乡土地一体化进程,在户籍改革方面应该尽快落实居住证制度,以此为突破口。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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