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首页 >> 2015第十一期 >> 住建部:《停车导则》疏解停车难

【编者按】

  近日,住建部发布《城市停车设施规划导则》(以下简称《导则》),对城市停车供应体系做出了具体引导,并强调将逐步形成与城市资源条件相协调、与公交优先发展战略相适应的可持续停车发展模式。《导则》引发了社会各界普遍关注,对于大家提出的问题,《城市化》杂志记者采访了住房和城乡建设部城市建设司相关负责人。

  提问1:为什么要制定《城市停车设施规划导则》?住建部此时推出《导则》,是否为提升城市化质量?

  答:停车问题是社会关注的焦点,停车场的建设则是关系城市交通发展全局的综合性问题。2012年,国务院曾印发《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》,提出城市交通发展的总体战略,这充分说明,中国的城镇化也需要以集约化为发展方向。我国大部分城市对生态环境的要求很高,集约化发展就必须以公共交通作为城市交通的主导形式,其它交通方式作为辅助形式。例如,国家鼓励低碳交通,尤其在中短途交通上鼓励非机动化出行;习近平主席在9月下旬出席联合国大会活动时曾专门提到低碳交通;2013年,住房和城乡建设部也曾发布《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》;北京等城市亦正在逐步加强步行道、自行车道的建设。将这些内容串联起来看,解决停车问题,是离不开城镇化这一大背景的。

  在此背景下,究竟怎样具体解决停车问题?就需要把握综合、系统的基本原则,既不能无视由于停车设施短缺而造成的无序停车、公共空间丧失等现象,也不能片面地认为停车设施建得越多越好。这正是停车设施问题的双重性所在,它既不像公共交通那样只要加大发展力度、增加投入就能解决问题,也不像步行、自行车那样只要加强设施建设、提高步行道品质、增加连续性过街设施就能实现引导目的。城市不能没有停车设施,但也不是越多越好。

  以往,确实存在城市停车设施不足的状况,随着目前新购车辆的增加,若再不解决这些问题,势必出现“旧账未还,新账又来”的现象,问题积累得越多解决问题时付出的成本就越大,在这一背景下,解决城市停车问题被提上日程。

  国务院一直以来都十分重视这一问题。8月3日,在国务院的部署下,发改委、住建部、国土部、财政部等七部委联合发布了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》,就停车设施建设的原则性问题,如市场化、价格机制等内容做出了宏观部署。作为停车行业主管部门,住建部也势必要从具有操作性的实施层面给予引导,为此,住建部陆续发布了《城市停车设施规划导则》、《城市停车设施建设指南》和《关于加强城市停车设施管理的通知》,分别从规划、建设和管理三个方面,对停车设施一定时期内的发展予以指导。

  《城市停车设施规划导则》是从规划层面解决问题。对此,陆克华副部长在9月25日参加国务院政策例行吹风会时曾对这一内容做出过阐述。陆部长表示,在规划层面上主要解决的是停车设施“建多少”、“在哪儿建”,即总量、结构和布局问题。只有把总量、结构、布局的问题解决好,才能考虑怎样建设的问题,否则就会毫无头绪。规划所起到的作用正是从这里体现出来的。

  停车规划问题还与城市总体发展规划有莫大的关联,必须将停车规划与城市总体发展规划相结合,与城镇化的发展目标相结合。不把停车问题处理好,让市民们时刻忍受交通拥堵、交通污染,又何谈城镇化质量?因此,从出行结构上必须理顺公交、自行车、步行、机动车这几种出行方式间的关系。只有在城市日常出行中突出以公交、自行车、步行等绿色交通为主,以机动车为辅的出行结构,才能更好地认识停车设施应扮演的角色,才能决定给不给以及怎样给的问题,并使停车设施起到支撑交通模式发展的作用,这也是城镇化的质量问题。如果哪儿有需求停车场就建在哪儿,那并非提升质量而是解决矛盾,解决了这个矛盾又会出现另一个。

  生态文明建设、新型城镇化、绿色城镇化等大目标反映在城市交通之中就是树立绿色交通为主导的理念。单纯看,《导则》解决的是停车问题,研究的是机动化水平,但当城市的各种需求都对城市用地提出要求的情况下,一定要综合考虑将停车设施分布在合适的位置,且在总量、结构和布局上与城市的整体定位相一致,这就是解决城镇化发展过程中交通的发展质量与发展方向的问题。

  提问2:在城市发展矛盾日趋尖锐的今天,抓紧建设城市停车设施,与解决人们日益增长的需求以及经济下行有什么样的关系?

  答:建设停车设施既是解决民生问题,更是解决交通问题,因为城市的交通状况不好,拥堵严重,自然达不到解决民生问题的初衷。建设一些停车设施,客观上确会起到拉动经济的作用,但拉动经济只是一个“伴生品”,建设停车设施的实质作用就是为解决停车需求矛盾。

  由于历史原因,我们国家以往对城市停车问题考虑不足,既然已经认识到问题的存在,就应该采取解决措施。政府实施引导以及社会资本的介入确实会在客观上起到拉升经济的作用,有些地区因为停车设施的合理建设既缓解了停车矛盾,又拉动了经济,当然是个好结果。

  提问3:《导则》提到了老旧小区停车难问题,您认为该如何解决这一城市停车中的老大难问题?

  答:老旧小区停车难问题是由历史原因造成的。1988年公安部以及当时的建设部酝酿并颁布了《停车场建设和管理暂行规定》与《停车场规划设计规则(试行)》两项政策,例如,北京最早规定在一类住宅,如别墅中才需配建机动车停车设施,一般性住宅并没有强制性要求,也就并未配建此类设施。尤其是上世纪80、90年代,我国民众的主要出行方式是公交车、自行车,私家车数量很少,住宅小区的配套设施基本都是为自行车准备的。大多数城市在2000年左右才开始陆续制定机动车停车位配建指标,虽然以前建设的住宅区没有配建停车设施,但市民的机动车购买行为却是完全放开的,城市管理对机动车的停车条件也未提出要求,如此一来,购买机动车的人越来越多,不具备停车条件的小区内,逐步出现私设地锁等挤占公共空间的现象。目前老旧小区停车难、乱停车等问题就由此而来。

  在这一情况下,《导则》针对包括老旧小区在内的一些重点片区,提出了编制片区专项规划的要求,做细致的引导。在老旧小区停车问题上,住建部曾做过很多调研。以杭州市为例,这里的很多老旧小区通常采用加强道路停车位施划、减小单一车位施划面积增加停车位、组织单向交通以及将小区内道路适当拓宽确保留出停车空间与消防通道等方式来解决停车难问题。这些方法很值得借鉴,我们也将它们写进了建设指南。但这些地区目前面临的新考验是,一旦新增车辆,又会陷入“无地可停”的局面,这是一个普遍的问题。老旧小区挖潜挖到头后究竟该怎么办?这一难题确实无法在短时间内彻底解决,只能通过多渠道、多角度加以缓解。

  除了以上这些方式外 ,《导则》还提出了缓解老旧小区停车问题的多种办法,如利用老旧小区周边的企事业单位、写字楼等建筑共享停车位,将这些配建车位在晚间对周边居住区的民众开放,错时共享停车资源。另外,对老旧小区周边的公共建筑还可适当提高配建指标,兼顾老旧小区居民的停车需求。对老旧小区而言,更需要完善公交车、步行、自行车等交通设施。例如开辟支线公交,将公交线路合理优化,并深入老旧小区内部,在主要出入口等位置设立公交站点,提升公共交通的吸引力;在老旧小区周边优化步行和自行车环境,让居民步行或骑行一段后可直接进入地铁站,乘坐地铁出行。这些方式都能有效引导人们通过公共或非机动车方式出行。

  老旧小区即使为了解决停车难问题而不断挖潜,也需掌握合理的度,避免小区周边被停车设施填满,并从完善公共交通设施及服务,改善步行、自行车出行环境的方式来提升居民的整体生活品质,这是《导则》提出解决老旧小区停车难问题的原则性思路。

  提问4:《导则》中提到将“积极引导与鼓励社会资本参与停车设施建设运营”,您认为社会资本的介入对解决“停车难”将起到怎样的作用?在后期运营管理及定价机制上怎样权衡资本盈利和停车设施公共配套的关系?

  答:七部委文件中提到,将“完善停车收费政策。充分发挥价格杠杆的作用,逐步缩小政府定价范围,全面放开社会资本全额投资新建停车设施收费”。这是文件的核心内容之一。价格放开后,社会资本进入停车设施领域的积极性势必会有所提高,这是好现象。事实上,停车设施收费完全不放开是一种失真状态,例如在北京西单这样高地价地区建设的停车场,若社会资本在拿地块时价格很高,停车费自然也应相应上升,反之,如果由政府投资,再对价格加以管控,就并没有真切反映这个地区的真实地价与资源稀缺性。当然,外围地价不高的地区停车费应便宜一些,从而起到调节作用。作为城市公共资源的路内停车,则应由政府定价,但也应把握差异性原则,城市中心区资源稀缺的收费要高于外围地区,交通拥堵严重地区的收费要高于普通地区。七部委文件在此问题上明确“对于路内停车等纳入政府定价范围的停车设施,健全政府定价规则,根据区位、设施条件等推行差别化停车收费。”把握好这些原则,就能起到杠杆作用。

  事实上,停车设施的价格也是由供需关系决定的,社会投资停车设施若将价格定高,势必会因没人停车而收益下降,反之,有人停车,则会在停车需求与停车位供给间找到一个平衡。政府不但要放开社会资本投资新建停车设施收费,在路边停车费用的制定上也要与之配合,否则在有了社会资本投资公共停车场的情况下,若路内停车收费比前者低,人们自然选择到路面去停车,从而起不到引导大家从路内停车转向路外停车的作用。路内停车最容易侵犯骑自行车人群及步行人群的权益,《导则》中对此也提出了“统筹考虑城市活动和交通运行,在确保步行、自行车、公交设施空间的基础上,合理布设路侧路内停车位和出入口,”的原则,引导人们从路内停车转向路外停车,正是为步行、自行车等非机动化绿色出行方式考虑的。

  对于路外尤其是公共停车设施的建设,若单凭政府投资,在道理上也是行不通的。因为停车场的定位有双重性,虽然医院、火车站、机场等地区的停车场带有一定公益性,但大多数经营性停车场都具有商品属性,且服务对象主要是依靠小汽车出行的部分人群,依靠政府投资,显然有失公平。政府应利用土地、规划、融资等方式来引导社会资本进入这一领域,发挥市场价格的杠杆作用,鼓励社会资本的积极参与,才能真正解决更多问题。

  提问5:目前很多城市采取机动车限购措施,甚至有城市明确“有车位才能购车”,您认为这是否侵犯了老百姓的权利?您认为应如何协调控制机动车数量增长、发展公共交通以及个性出行之间的关系?

  答:在9月25日的国务院例行吹风会上,国家发改委副主任连维良也曾谈到这一问题。他表示,应允许地方政府做这样的尝试,因为对很多城市而言,汽车保有量存在大量增加的可能。但推出包括限购在内的一些特殊政策,也确实必须经过充分的论证。另外,也应允许地方政府对鼓励城市居民购买停车位等一些政策做出尝试,因为买停车位也是汽车消费的一个环节,而且在买车之前确应充分考虑到停车条件。

  长期以来,我们的观念致使人们已经对小汽车乱停乱放问题视而不见,但在公共空间中私停乱放显然不合适,因此,买车确应先考虑停放问题,从理论上来说,“有车位才能购车”是合理的。然而在实际操作层面,这一方式肯定会存在很多困难,但也并非无先例可循。例如,日本的《停车场法》就规定,只有在自家附近两公里范围内买或租了停车位才能购车。在国内,有一些地区也采取了其他措施对汽车保有总量加以控制,例如,上海就早已实施了私家车牌照竞拍制度,根据城市道路的供给能力对汽车总量实施控制,多年的运行结果显示,这一方法十分有效,上海目前的汽车保有量只有近300万辆。汽车保有量的有序增长对城市发展起到了正向作用,如今上海的街道中依然保留着许多租界时期形成的小街小巷,反观一些汽车保有量迅速上升的城市,则已经为了道路拓宽而拆除了很多古迹。

  需要指出的是,在限购或“有车位才能购车”这些问题上,各个城市确实需要根据自身的情况进行探索,从资源、交通、环境等几方面综合考虑相关政策。按照每个停车位占地15平方米,再加上通道等公共空间均摊的用地来计算,一个车位要占地大概25—30平方米,这已相当于城市的人均住宅面积,城市有多大空间既要解决人的住宅,还要解决车的停放?我国城市普遍人多地少,在交通方面,既要考虑有车家庭的停车问题,还要考虑无车家庭的出行问题,同时,还要解决居民住房问题、考虑产业发展、绿地等生态空间问题,用于解决停车的城市用地是有限的,不可能无限满足不合理的小汽车消费和使用需求。城市确实可以出台一些调控性的政策,至少应根据城市自身的社会经济发展条件和自然承载能力来发展适合自身的交通发展模式,反映在车辆上,就是对停车位所持的态度。若某些城市在出台这些政策的同时,能够把操作层面的具体规定执行得很好,确实也能够在全国范围内起到很好的示范作用。但一个不可否认的事实是,就我国而言,整体的城市管理水平的确有待提升,因此在一些细节问题上,如牵扯到个人诚信、开证明的格式等时,确实需要付出更多的成本。例如,当一个购车者拿到车位证明时,我们是否有能力去核查证明的真伪,如果不能核实,那么很多政策就形同虚设。因此,在“有车位才能购车”等一类政策上,我们应该考虑的是怎样设计一套合理、可实施的机制,这需要城市进行实践探索来给出对策。

  除此之外,我们面临的更大问题是,我国处于机动化的初、中期,人们对车辆的依赖性很强,有人开玩笑说“出去打酱油都要开车”,这其实反映出了对汽车过度使用的事实。车辆的使用成本低,出行停车的成本也低,为什么不用?这导致原本可以通过自行车、步行到达的目的地,也要开车前往。同时,我国部分民众对加长车、三厢车情有独钟,也无形中增加了对停车面积的要求,让同等大小的停车场停不下更多车辆。因此,停车设施问题不只是建设问题,还是使用与消费习惯问题,我们不能光考虑建设停车设施而不考虑动态交通问题。另一个需要强调的概念是,解决出行问题是为了让居民可以拥有各种各样的交通出行方式,政府有责任保障市民的基本出行需求,因为没有出行,整个社会经济运转都会成问题,但解决出行需求不单是指解决小汽车出行问题。

  提问6:我国对城市人均建设用地规模已有明确限制,在城市土地资源利用问题上,过去制定的城市人均建设用地是否考虑了停车设施问题?

  答:我国早期的道路规划设计也考虑到了停车设施问题,但确实考虑得不够充分,也没有预见到中国的机动化发展速度会如此之快。随着现代制造业的发展,汽车的成本大为降低,汽车已走入家庭。据统计,目前,我国每年的汽车增长率约为24%,且多年来都在这一水平上下浮动,若干年前甚至十多年前制定的标准,确实无法预料会有这样的发展,因此考虑不足,但也并非完全没有考虑。

  停车设施问题在本质上就是土地资源的综合、高效利用,如果资源不能被高效使用,那么人就会过量耗费资源,这是需要调整的。反映在停车问题上,如果不提高车辆的使用成本,那么由此造成的污染等问题却又要由政府投资治理;路内停车其实占用的也是公众的道路资源,这些显然都是不合理的。因此,应该把这些因素作为综合成本考虑在内,合理地解决停车问题。

  提问7:国务院日前部署加快电动汽车充电基础设施和城市停车场建设,补公共服务短板促进扩内需惠民生。这与《导则》有着怎样的关系?

  答:充电基础设施是电动汽车推广使用的基本保障,我国目前确实存在充电基础设施不足的问题。对此,国务院常务会议提出,新建住宅停车位建设或预留安装充电设施的比例应达到100%,大型公共建筑物、公共停车场不低于10%,从而解决目前电动汽车充电设施少的问题。

  电动汽车一旦出行,临时续航只能依靠公共充电设备解决,这就涉及到公共充电桩建在哪里以及用地许可等问题,且由于电动汽车充电不像普通汽车加油那样只需几分钟,又加之越是车流密集的地方土地空间越狭窄,一旦在此处设置了停车充电设备,必然会出现排队的情况,从而造成交通拥堵,因此,在哪里建设公共充电设施是个大问题。对待这一问题,从规划、建设的层面,《导则》鼓励和引导居民将购买居住类建筑中的电动车停车位作为解决充电问题的主要途径,以夜间充电为主的形式可避免随时寻找公共充电设施的情况出现。当然还需要公共停车场与汽车充电设施的结合,例如设置专门的充电停车位。目前,我们提出公共停车场包括单位停车场必须拿出10%的比例用于设置充电停车位,但我们更加提倡企事业单位的配建停车设施将充电停车位进行开放,从而解决电动汽车就近充电问题。

  电动汽车产业发展是多赢的,其发展方向也十分明确,它既能够拉动消费,又能够解决汽车产业本身的产业升级问题、城镇化发展中的资源环境承载力问题。从我国的能源结构调整情况看,电动汽车推广应用具有非常大的潜力,在我国机动车保有量中将占相当比例,因此,这必然成为国家鼓励的发展方向。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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