本期顾问:郭光磊

　　人物简介：北京市农村经济研究中心党组书记、主任

　　提问1：有观点认为，造成我国耕地资源匮乏的一个重要因素就是农村建设用地的粗放利用。您是否同意这个说法？

　　郭光磊：造成我国耕地资源匮乏的原因是多方面的，既有自然因素也有人为因素。首先，山区多、平原少的地形特征是导致耕地资源匮乏最根本的自然限制因素。我国地形地貌复杂多样，山区面积广阔，占全国国土总面积的三分之二，包括山地、丘陵和比较崎岖的高原。山区地形崎岖，土壤肥力等资源条件较差，不适于耕种。适合开垦为耕地的平原区面积小，仅占12%，且主要分布于我国经济发达的东部地区。其次，自然灾害的损毁、生态退耕、闲置抛荒、粗放型农业经济造成的耕地浪费，也是造成耕地资源短缺的重要原因。再次，随着我国城市化进程的快速推进，城市用地扩张也占用了近郊大量的土地，主要是耕地。

　　农村建设用地的粗放利用是不容忽视的事实。与城市建设用地相比，农村建设用地利用缺少系统的规划和有效的监管，造成宅基地和产业用地分布散乱，违法占地特别是占用耕地现象严重，土地利用粗放，导致人口、资源、环境矛盾日趋尖锐。以北京市为例，上世纪80年代为发展村集体经济，各村“村自为战”，在村里选择沿路的、地块平整的土地建工业大院，发展了大量“小散低”的企业，形成了“村村点火、户户冒烟”的发展格局。这些企业用地多数没有合法的手续，乱圈乱占、未批先建、少批多占等现象普遍存在，既浪费了耕地资源，也没有给农民带来应有的收益。针对这一现状，迫切需要通过农村建设用地资源的集约利用，改变土地粗放利用方式，实现农村集体建设用地的有序开发，改善农村社会环境，促进农民增收。

　　提问2：农村建设用地要达到集约利用亟须解决哪些问题？

　　郭光磊：农村建设用地可分为两大类，一类是宅基地，一类是集体经营性建设用地，也就是通常说的工业大院。宅基地对农民来说具有重要的意义，是农民“安身立命”的最后一道保障，当前条件下不适合对宅基地进行大规模的迁并，在农村社会保障体系发育完善的前提下，可适当探索宅基地集约利用和有偿退出机制。近期应以农村经营性建设用地为切入点，以乡镇统筹发展为抓手，推进农村建设用地的集约利用。

　　在此过程中，亟须处理好以下几方面的问题：一是明确集体经济组织是农村集体建设用地集约利用主体。建立健全集体经济组织法律体系，赋予集体经济组织合理的法人地位。二是统筹利用农村建设用地。推进土地确权颁证工作，实现集体土地与国有土地同地同权同价。打破村与村之间的发展壁垒，借助“三规合一”，科学规划、统筹协调镇域甚至区县范围内的建设用地资源，将建设用地资源集中到级差地租高的区域，实现规模效益。三是为农村建设用地集约利用提供有力的资金支持。目前集体经济组织多以地租收入为主要经济来源，资金实力不足，需要拓宽资金来源，形成多元化资金保障模式。四是探索与农村资源禀赋相适应的产业发展方向。改变当前农村企业“小散低”、同质化严重的发展现状，根据村庄的资源条件，依托农村产权交易所搭建市场化的招商平台，引入休闲农业、都市农业、设施农业等高端农业产业。五是建立合理的收益分配机制。在国家、集体、企业和农民之间合理分配集体土地集约利用增值收益，保障农民权益并实现农民增收。

　　提问3：要实现集体土地集约利用，资金是关键，您认为应如何解决农村集体土地开发资金问题？

　　郭光磊：通过搭建多元化融资平台，解决集体土地开发资金问题。一是实现集体土地上房屋的抵押融资。推进土地确权颁证工作，确立农民对集体土地的所有权和使用权；建立三权分离的土地使用制度，实现集体土地“房地分离”，允许集体土地上的房屋以未来预期收益进行抵押融资。二是政府投资支持启动资金和配套设施建设。加强农村信贷支持力度。由财政拨款成立专项资金，解决集体建设用地上的基础设施和公共服务配套建设问题，实现城乡基本公共服务设施均等化。三是培育集体经济组织的经济功能。开展农村内部资金互助，由乡里组织成立小额贷款公司，调动农村闲置资金。这样做既解决了富裕村资金利用效率低的问题，又解决了资源条件一般的村贷款难的问题。四是有条件地允许社会资本进入农村。在保证农民对集体土地所有权的基础上，社会资本以资金入股方式与集体经济组织合作开发集体土地，获得集体土地上房屋的所有权。五是综合运用各项资金扶持政策。农村集体建设用地集约利用项目属于土地综合整治项目，可争取土地整治专项资金、产业结构调整资金、棚户区改造资金、生态补偿资金、片林建设资金等现有多项资金的支持。六是政府出台税费减免等政策。对集体经济组织通过土地集约利用获得的收益过程中涉及的相关税费给予减免或优惠。

　　提问4：在集体土地集约利用的过程中，如何让利于民，保证农民的利益？

　　郭光磊：集体土地集约利用必须以切实保障广大农民的合法权益为前提，实现农民增收。一是确保农民和集体经济组织是集体土地集约利用的主体。明确农民是集体土地集约利用的受益主体，各村集体经济组织成员作为集体建设用地所有权主体享受土地集约利用收益；组建乡联社作为集体土地的产权主体，各村集体经济组织以集体土地使用权入股，将各村的集体土地使用权证变更到乡联社；社会投资企业仅获得集体土地经营权和地上物的所有权。二是制定合理的收益分配制度。在政府、社会投资企业、集体和农民之间确定合理的收益分配关系。社会投资企业获得市场合理利润，投资企业与联营公司以协议方式分享经营收益，联营公司内部根据各村股权比例分配收益，实现地利共享。三是让农民参与集体土地开发经营。开展培训，提高农民对集体土地集约利用的了解和重视程度。依法履行民主程序，在集体土地集约利用过程中的集体土地使用权变更等环节，召开村集体经济股东代表大会和社员代表大会，必要时召开各级人民代表大会，形成民主决议。四是加强土地集约利用的监督。乡联社建立完善的董事会和监事会制度，独立行使决策权和监督权，确保集体经济组织成员对集体土地集约利用行为实行有效监督。同时，发挥农村经管部门的作用，加强对集体土地经营开发、收益分配等环节的监管。