中国改革开放以来思想解放的实用主义态度解决了一些问题，但也保留了许多“死角”，关于“壮大集体经济”这一被奉行多年的政治主张，便是其中一个“死角”。对发展集体经济的反省，在少数干部和一些学者中间早已有之。如今，在乌坎村事件以后，更多的反思已然在更大的范围里发生了，这个话题也才浮出水面。这也许是中国思想解放的特点。关于集体经济，我认为，我们有三方面问题需要一一回答。

作者简介：

    党国英，中国社会科学院农村发展研究所研究员，现任宏观室室主任；城市化委员会专家委员。多年来从事农业经济学研究，专长于农村制度变迁问题研究。
    主要代表作有：《中国农村社会权威结构变迁与农村稳定》、《关于社会稳定的一个理论及其在农村分析中的应用》、《关于社会冲突的一个假说及其实证分析》、《村民自治是民主政治的起点吗？》等。

传统集体经济在现实中究竟遇到什么麻烦？

    农村（土地）集体经济制度的本质可以概括为：将公益性资产、盈利性资产与房地资产一并置于不稳定的“共同共有产权结构”之下。我特别强调“不稳定”，因为大部分历史时期是“社区共同共有”，“社区”的边界也不稳定，是政府管不了或者是不管的。有的历史时期是“国民共同共有”，就是大家所有，不能退出。比如说58年大跃进，现在在有些情况下拆房、国家征地是不付等价的，也类似于“国民共同共有”，所以是相当不稳定的共同共有产权结构。核心是社区公权或国家公权对“出资人”的权利的侵害。集体产权制度就是这么一个东西。欧美国家是不存在这个情况的。

    这个制度破坏了几个社会公理：
    第一，效率公理：出资人对应受益人。谁掏钱谁受益，可是盈利性资产本身适合“按份共有产权结构”或私人产权，而不应该搞一个共同共有。公益性资产适合共同共有产权结构，其中包括“社区共同共有产权结构”或“国民共同共有政治结构”。这是没有问题的，本身现在就是共同共有产权结构。这又牵扯到下一个问题，就是平等公理。
    第二，平等公理：居民对应受益人。我不是出资人，只要我住在这个地方就要享受公共利益，这也是一个公理。实际情况是，外来务工人员是不是能够享受本社区的一些公共利益？比如说河南来的民工住在深圳大浪社区，一般来说是可以享受的。因为公益性资产要形成一个排他性的消费圈很困难，是拦不住外来人口的，但是也有这种情况，比如说，体育活动场所不让外人去使用，当然这个排斥的成分很高。这个平等公理大体上是存在的，但是也有问题。
    第三，政治公理：居者有其屋。底线住房资产适合“国民共同共有产权结构”。这一点一定和文明的程度有关系，会随着政治文明的演化发生变化。
    第四，一般的住房资产和底线的住房资产。一般的住房资产要适应效率公理，也是出资人对应受益人。
    以上讲到的集体经济制度这几个基本公理，第一、三、四都有问题，二也有问题。当一个社会的基本制度违反公理，问题就大了。
对于中国传统集体经济的特点，我认为有四个方面：第一，资产由一个社区的成员共同所有，成员因退出社区时不能将资产量化分割后带走，使成员事实上没有退出权。第二，社区共有资产不仅包括了经济学所定义的“公共物品”，更包括了经济学所定义的“私人物品”。以上两点是传统集体经济最关键的特征。第三，社区共有资产的处分事实上掌握在社区领导人手里，社区领导人的产生或由上一级政府任命，或由社区成员选举产生。第四，在传统集体经济的产权结构中，公共事务与私人事务交织在一起；属于私人物品的经营性资产所产生的收益通常会被用来支付社区公共需求。
    传统集体经济在一定历史时期有其政治上的优越性。在革命政权建立之初，传统集体经济因其对经济资源的直接控制，有利于初生革命政权在财力困顿条件下动员物质资源维护政权稳定。在计划经济条件下，传统集体经济有利于集中最主要的物资，实现全社会关键物资的统一分配。但传统集体经济的弊端十分明显。

传统集体经济到底有什么危害？

    传统集体经济的弊端主要表现在以下方面。

    （一）负和博弈
    公地制度的博弈特点是：全国的土地实际使用者，面对少数的公地使用监督者来侵占公地，产生掠夺公地的竞争。
    在一些农村，周边的土地如果都是公地，大家要想办法侵占。因此，除了国家侵占私人利益，私人土地在使用的时候反过来也会侵占公地。这是我们国家普遍的现象，最突出的特征是楼顶加盖违章建筑，以及农民盖的握手楼。外国人对此很不理解。可是，当大量的土地实际使用者面对少数人构成的监管者的时候，保护土地是非常困难的。因此在我们国家，侵占公地是司空见惯的事情，这是我们国家的一个特点。这的确和西方国家相反。一些欧美国家是有公地，但如果仔细问，他们会告诉你这块公地的所有权不归政府，归某一个私人所有，起码英国有这个情况，比如，一个公园，大家要去游览没有问题，其实它不是政府所有，甚至当下的养护都属于私人，但是用于公益。
    如果产权不清晰，大家都是强占，我把它叫做负和博弈。像美国早期，政府要卖地，划分地按照有水的地还是可种庄稼的地，如果是有水面的地就便宜，怎么办？于是，法官、见证人、当事人三方站到一起，按照法律上的定义，去拍照、去证实什么叫做能种庄稼的地，然后三方一起签署文件，一平方土地多少美元就买走了。因为当时印第安人还没有建立起产权制度，一旦私人产权建立起来后，美国在这方面的问题就开始存在了。因此，多元所有的土地制度的博弈特点是：全国土地实际占有者彼此之间是监督者，公共部门成为仲裁者。这两种博弈完全是不一样的。这就注定要出问题。
（二）国家土地管理行为扭曲
    我们实践着“世界上最严格的土地用途监管”制度，其实是多重失效。在刚才的博弈格局下，监管的成分太高，土地公权职能无法独立。
什么叫做公共利益？借用一部电视剧中的话：你为人民服务，我也是人民啊，你就要为我服务。这是丈母娘对当了官的女婿说的。类似的场景在生活中很多。公共利益，我认为不应该理解成私人利益的集合，要理解成私人之间交往过程中所产生的公共性的问题或者是外部性的问题，找到合理的处置办法。公共利益文化其实是外部性的问题，不是私人利益的集合。我们干脆把私人利益的表达也置于公权的框架之下，公共利益和私人利益搞不清楚，这是我们国家的特点。
    要行使公权的时候，私人利益就起来了。比如说：我们国家奉行一户一宅，这个制度是非常可怕的。政府可以保证一户一宅吗？我们以为是天经地义的，但要一户一宅，意味着盖房子的宅基地自己要购买，公家是不能提供的。欧美国家哪个敢说每家都要有房子，我给你地？政治公益讲的是实在穷得没办法了，给穷人盖楼房。政府给穷人盖的楼房一般是80平米左右，环境特别优美。其他的中产阶层要住，是要掏钱买的，怎么能一户一宅呢？现在珠三角地区就在搞这个。如果实现一户一宅，真正的公共利益是没法保障的，这是非常荒唐的事情。
此外，还会造成土地利用效益低，土地规划失灵，产生畸形人口布局，城市建成区人口密度低，平均经济密度显著低于边际经济密度；劣质农地不易转化为优质建设用地。
    像佛山，每亩地产出的经济效益和全国水平差不多，有可能超过40%的开发强度，农村的建设用地浪费很大。佛山的工商用地和城市用地所产生的GDP和全国平均水平差不多。全国一亩地产出的经济效益大概平均水平是50万元，还有一个概念是边际产出，新增的城市建成区的一亩地的边际产出是200万元，这是进步。反过来说，过去浪费太大，因为我们显著地高于平均数。我们城市建成区的GDP大概是日本的八分之一左右。因为我们国家算150亿亩国土，大概三分之一适合人类居住，如果以150亿亩作为基数，我们的人口密度是比较低的，如果以其中的三分之一作为基数，我们的人口密度和荷兰差不多，荷兰的国家不大，我们完全有能力在荷兰走一遍，看看荷兰的老百姓是怎么住的，而中国的老百姓又是怎么住的。在欧美国家，除了少数穷人，一般的居民都是独栋连排，老城也有三四层、四五层的，一个门洞上去有可能是几家。简单来说，根本不存在一些人所说的中国没有土地，所以，中国人就该住握手楼、几十层的塔楼。深圳也是如此。我们的居民区一般官方规划是把居民区列入房地产，把居民区的居住密度压在25%以下，我和一些搞规划的人探讨过，我们能不能提到35%？如果是35%就很不一样了，一下子就把居民的居住密度降下来了。未来中国能不能做到4亿个家庭，其中三分之一是专业农民，三分之二是城市化人口，3亿家庭住城市，2亿家庭能不能有独栋房子？如果没有，那就是失败。大体来说，实现这一目标在全国都不存在问题。
    （三）公权不当干预私权
    在传统集体经济系统中，公权按科层制的集权原则或少数服从多数的票决原则直接处置资产，例如，农民土地承包权不仅在官方的政策表述中被看作农民的财产权，更在经济分析中被看作“私人物品”，但在法律规定中，也在实践中，常常由公权处置。法律规定，村民的三分之二表决通过，就可以变更所有人的土地承包权。这种私权自由受公权干预的现实，是引起农村社会冲突的重要原因之一。在珠三角地区就发生过愿意拆迁的“大部分”农户殴打“钉子户”的事情。
    （四）扩大“社区成员权合理性无解”难题
    社区公共品的分配限于社区成员。在公共品数量较少时，人们不会对社区成员做严格的资格甄别，原因在于公共品有其效果的“外溢性”；在更大的区域里，如果不同社区的公共服务水平差别不大，人们对不同社区成员的流动更不会计较。社区成员的资格如何确定，其合理性事实上是“无解”的；一定的文化状态，也会对资格的认定发生影响。但是，一旦在社区成员间分配的不只是公共品，例如珠三角地区广泛存在的社区分红，一个社区的成员就一定会计较本社区成员的数量变化。珠三角等地常见的外嫁女保留成员权、复转军人与大学生回迁农村户口、市民身份回归农民身份等等问题，至今在困扰各地的地方政府。一个外国经济学家很难理解这种中国“特色”。
    （五）分配关系扭曲
    公共品分配与私人物品分配交织在一起，既造成了私人物品分配的平均主义，又破坏了公共品分配的普惠原则，产生了分配的“双重扭曲”。因为受经营性资产处置惯例的影响，社区原住民通常反对将来自集体资产的收益作为公共品分配给社区居住的外来人口，破坏了公共品分配的普惠性原则；又因为集体资产被当作社区公共品产生的源头，以至在分红时以社员身份为对象进行，不顾及社员对资产的关心与负责程度，产生了平均主义的低效率。在农村经济发达地区，我们看到总有集体社员反对外来人口享受社区的公共品，造成社区公共生活的封闭性和本地原住民与外来人口之间的裂痕。这是令地方政府伤透脑筋的难题。
    （六）分红刚性
   传统集体经济的公权扩展结构造成广泛的“无责任负债”现象。在比较成熟的市场经济条件下，多个自然人组成的按份共有的有限责任债权结构、个体户与民间借贷者构成的无限责任债权结构，均是成本与收益对称的结构，不容易发生过度负债情形。但传统集体经济体制将成员的资产完全掌握以后，会产生“分红刚性”，村干部借此获得集体成员的“合法性认同”。这种分红刚性所产生的压力，是当前集体经济负债的基本原因。
    （七）内部人控制或家族控制
    传统集体经济存在一种“内部人控制”自增强机制，产生显性的和隐性的两种监督成本。如同一切组织都存在“内部人控制”现象一样，传统集体经济也不例外，且更胜一筹。在一个社区范围里对公共品很难产生过度需求，这是公共品的外溢性决定的。但因传统集体经济包含了对私人物品的控制，所谓权力的“含金量”很大，内部人控制的激励作用也相应增大。集体经济越是强大，这种内部人控制的激励作用也越大。在传统集体经济越是强大的社区，家族控制公权运作的特征越是明显，最突出地反映了内部人控制的自增强机制。社区通常存在的监督会发生成本，因对内部人控制的无奈，社区成员消极作为也是一种成本，可称隐性成本。
    （八）明星村的额外激励不可持续 
    传统集体经济的“明星”注定是极少数。那些“明星”集体经济的领导人通常需要来自社会（或上级）的额外激励，而额外激励存在的前提是“明星”集体经济数量不能太多。如果全社会集体经济都能达到“明星”水平，额外激励不复存在，“明星”也就必然暗淡下去。这是一个“学明星”（如“农业学大寨”）的二律背反。遗憾的是，人们通常不懂这个道理。我们政府为普及传统集体经济“明星”的经验耗费了大量行政资源，甚至到现在也执迷不悟，很是令人痛惜。
    （九）增加社会政治改革的难度 
    使户籍改革复杂化。怕分红或怕不分红，国家无法建立基本的人户统一的人口登记制度。一个国家其实是需要人口登记的，美国因为历史的原因，有些人在教堂里面有出生记录就管用，中国历史上文官制度比较长，国家有一套人口登记制度。现在最大的问题是，人在甲地，户口登记在乙地。尽管他是社区成员，我们由于怕分红，所以不给人登记。另外，有些人走了以后，为什么不把人口登记变成居住地呢，也是因为怕不分红，所以不愿意走。对于我们国家来说，重大的基础管理问题要解决人户统一，现在居然解决不了。这不光是农民工的问题，还有城市人的问题，比如说西安的户口登记，人在北京住，户口转不了。
    中国成为一个无社区的社会。社区是建立在熟人社会基础上的、无失德风险的公务合作群体。而集体经济制度为失德提供激励。很多人认为欧美人相互冷冰冰的，其实根本不是这样。在熟人社会的基础上人和人非常友好，经常搞PARTY、搞野外烧烤。只要在社区合法地买房，不出三天就有邻居给你送东西。跨出熟人社会一般是强制性的，要有公共准则，要守法，纳税必须要强制。但是在熟人社会，大家会自觉遵守一些公共准则，遵守习俗。比如，你自己的汽车不能压你自己的花园，为什么？假定邻居要卖房，买房的看到自己邻居这样的行为，花园让汽车随便压，就不会买房，房主认为受到伤害，所以你的车不能压你自己的花园。要解决这个问题就需要一个群体，这个群体叫做社区，不是街区。
从这个角度看，我们当然是无社区的社会，因为我们到处都是公共的问题，不允许私人利益。从法理上讲，资产都是公家的，没有私产。都要遵守强制性的规则，同时地产的实际占有者又想办法去侵占，所以中国的农村就到处是违章建筑。相比之下，苏格兰的房子和中国农民的土坯房子差不多，但是干净、整洁，没有一丝一毫的违章建筑，成为世界著名的风景。
    使民主政治改革难以推进。自由先于民主！小公权才能放进笼子里。自由的问题没有解决，民主要推进非常困难。把中国的产权制度要放在美国，美国的民主立马失灵。总书记说要把权力放进笼子里，这个笼子一定不能做得太大，笼子做大了就不牢靠了。监督成本太高，我们要把公权做小，才有可能做一个小笼子，才能牢靠，结实。产权改革不到位，民主政治就难弄。一定要公权压缩，经济事物另外搞。
   （十）置农业以危险境地
    因农业的市场运行成本高，导致：农产品没有竞争优势，国家支农成本高，先进的农业技术路线难以采用。
    目前，全国除了水产、花卉、一部分水果在全世界有竞争性，其它农产品基本上没有竞争力。珠三角去年很多大米是走私进来的。河北的一个副县长曾经告诉我：河北某县现在农民已经不种小麦了，只种一季玉米，因为农民算来算去种一季玉米最划算，种两季不划算。这不能怪农民，农民有农民的盘算。为什么？中国农业灌溉的技术路线很复杂，一是中国的气侯不如欧美好，西欧虽然靠北，但是海洋性气候，不是太冷，不至于长不了庄稼，长一季庄稼，下的雨没有问题。而我们呢，不是涝灾就是干旱，干旱灾害比涝灾对农业的伤害更大。并且通过调研，我们发现，旱作农业在我们国家是可以采用的，为什么我们不大力推进旱作农业要搞灌溉农业呢？重要的一个原因是，集体经济制度和灌溉农业容易配合。
    河北出现的情况是因为那个县里农民自主性比较高，一家农民放弃，最后在市场的影响下大家都不种小麦了，反过来形成压力，要搞旱做农业，这样农业成本就降下来了，因为灌溉农业的成本非常高，其中重要的不是水的问题，还有环境的问题，其中包括灌溉本身要劳作的时间，农民三分之一的时间用在放水。我们还做过一些研究，如果现有的技术路线不变化，按照WTO的准则维持开放，主要粮食自给大概维持在80%左右，30%的几大粮食品种要靠进口。有些人认为，进口美国的粮食相当于进口美国的水和美国的土地。我不大赞成，因为虽然位卑而未感忘于国。我们国家很多方面是相当脆弱的，我们要呵护国家的转型，在产权改革没有到位、中产阶级没有形成的情况下，贸然普遍地推进民主政治改革，是会出大问题的。
    如果农业成本降下来，我们保持90%的自给率是有必要的。再过50年降到60%也没关系，但是现在，支农成本中央号称是3万亿元。欧盟20多个国家几乎没增加，只是800亿美元。但是我们的灌溉，真就和农业有关系，我们要找到确切的数据，将真正用于农业的财政资金搞明白。今年中国农业有可能丰收，因为今年不太旱，涝对农业的伤害不是太大。但是今年国际市场粮价降低，国内如果粮价也降低的话，明年的播种面积就有麻烦。有可能撂荒土地要增加，边际土地不能被种植。

如何走出传统集体经济困局？

    （一）解放思想，更新观念
    过去倡导解放思想多年，在理论上对传统集体经济的认识没有突破。笔者认为，需要在理论上澄清的有三个方面。
第一，要分清土地资产公共性与私人性两种属性，公共性问题通常需要公权处置，但私权的维护要靠权利的自由行使；公权应尽量避免干预私权行使。
    公共性问题由其使用的所谓“外部性”引起，例如农地被不合理地用作了建设用地，或建设了有污染的工厂等等，这类问题一般可以靠政府与社区规划及用途管制来解决。而土地的私人属性则决定了土地的使用者应该有独立的处置权，不能靠“少数服从多数”这类公共事务处理原则来处置土地。例如农民的承包地征收这件事，不论征地是不是与公共利益有关，开发商或政府都应该和土地承包者一对一地谈判，绝不能由多数人的决策替代少数人的意志。即使是因公共利益征地，在发生异议的情况下，法院也要针对农户走法律程序，不能依多数人的态度对少数人直接采取法律行动。
    私人领域和公共领域的边界如何划分才好？的确，这个问题不解决，说私人领域保持自由，公共领域发展民主，就是一句空话。这个在实践中确实不容易把握。当今世界，就是发达国家也不敢说把这件事能处理好。抽象定义好给，一件事情只要按照私人事务处理时不对公共利益发生影响，就属于私人领域的事情；相反，则属于公共领域的事情。好多事情对公共利益的影响性质及其程度，往往有不同判断，但大体还会有一个共识。拿土地来说，其使用会有公共性，所以要有规划和用途管制；但土地的交易一般不会影响用途，因为所有权（或承包权）变化以后，新的权利主体也可服从规划和用途管制。所以类似征地行为一般不要用少数服从多数原则强制不愿意交易的权利主体。乌坎村事件给我们的理论启示是，在一定层次和一定历史时期，自由的价值甚于民主的价值；充分尊重农民的权利，特别是农民的土地财产权，让他们在私人事务中享有充分的自由，应是超越其他的首要任务。时任国务院总理温家宝曾在广东关于尊重农民土地财产权的讲话，与中共十七届三中全会作出的土地制度改革决策一脉相承，全党全社会应予充分重视。尊重农民土地财产权不是要搞私有化，只要落实农民土地承包关系长久不变就够了。
    第二，要区别集体经济与集体产权，不能在二者之间划等号。
集体产权在法理上也可被称为“社区共同共有产权”。这种产权形式自古以来就存在，例如，社区道路、社区宗教设施、基于宗法关系的祭祖设施、社区公学、社区公地（通常以低租金租给上去穷人）等等。这种集体产权，通常只涉及社区的公共生活，与社区的平等和秩序有关，而与社区农户的经济活动无关，所以，它不能等同于集体经济。
    集体经济在历史上很少见。符合本文前述四个特征的传统集体经济更少见。19世纪有空想共产主义者做过一些实验，很不成功。目前在以色列有存在多年的集体经济，但它与以色列处于战争状态有关，且效率相对不高，特别对年轻人缺乏吸引力。大规模的集体经济在二次世界大战以后出现在社会主义国家，但严格意义上的集体经济应该存在于北朝鲜。中国目前的农村集体经济已经有了较大变化。
从理论上说，集体产权有其存在的根据，甚至可以说它会伴随人类社会永久存在。但集体经济则完全不同，它只是一定历史时期的政治产物。我们需要集体产权，但不需要集体经济。集体产权具有合理性，并不等于集体经济具有合理性，这个新理念需要树立起来。
    第三，要正确认识公有制内涵。
    笔者赞成社会主义社会的产权结构应包括公有制，甚至可以说公有制应占主导地位。农村集体经济资产主要是土地。笔者主张在土地产权关系上要重新认识“公有制”的内涵。其一，国家对公共性极强的土地可以实行国民共同共有，建立土地的国家所有制。我国70%以上的国土不能直接成为企业和个人从事经营性活动资源，而只是一般公共资源，可以实行国家所有制。其二，国家对其他土地的使用进行用途管制和规划约束，用税收杠杆对其“公共性”导致的成本和收益进行调节，也是土地公有制的实现形式，而不必对这些土地直接建立国家所有制。通常，这些土地的使用需要利用市场关系，其所有权制度可实行按份共有或社区共同共有。其三，公有土地的使用权也可以“物权化”，成为公民的财产，例如农民的土地承包权可以通过“长久不变”政策成为农民的土地财产权。国家要像保护类似农民的私人存款一样去保护他们的土地财产权。
    按照这个思路，土地公有制其实无处不在，只是公有的形式不同而已。在这个理念基础上安排土地制度改革，我们将会摆脱很多束缚，建立起城乡统一的土地市场，提高土地资源的配置效率，为建立适度土地密集型农业、提高我国农业竞争力创造制度基础。
    （二）树立全新的所有权观念
    解决传统集体经济问题的根本出路，是彻底与目前这种集体经济切割开来，在适当范围里保留集体产权，树立全新的公有制为主导的观念。
广东在农村集体经济体制改革中有重要实际意义的两个步骤。第一步是建立股份社。股份社的建立虽然没有根本解决传统集体经济问题，但通过股份的量化固化，为新的改革奠定了一种技术基础。第二步是顺德、南海等地先后开展的“政社分开”改革。笔者以为，这项改革的意义重大。政社分开以后，前述“集体产权”继续保留，由村委会或社区居委会行使管理权，主要解决公共服务问题。股份社管理与社区公共管理分开，股东大会或股东代表大会行使股份社的管理，前述公权与私权交织一起的弊端就有条件克服。股份社相对独立，和社区公共服务的关系更加清楚，为进一步深化改革创造了条件。
    （三）更深入的改革要做下面几件事
    第一，对集体产权（社区共同共有）要视不同情况，或者完善管理，或者过渡为国民共同共有产权。在农业区，可以保留集体产权，但应仅仅限于公共性资产，用于公共服务，并且要向所有居民开放。在城市，考虑到公共品的规模效益利用，可以将集体产权过渡为国民共同共有产权。地方政府可以将集体公共性资产收归政府，同时全部承担公共服务责任。
    第二，发展私人物品（对应经营性资产）的按份共有产权，如发展农民专业合作组织等。
    第三，对现有股份社，要进行彻底改革，由目前仍具有社区共同共有产权特征的组织，改造为按份共有产权组织。改造的主要办法是适度开放农户股权交易，建立股份社的自由进退机制。
    第四，通过清产还债的办法，解决村级经济的债务问题。对于没有足够现金流还债的村社，可以拍卖经营性资产还债。拍卖所得不足以还债的村级经济组织，可以按破产处理。
    以上改革需要一整套细致的操作办法，本文不展开讨论。