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首页 >> 2014第一、二期 >> 居住证看上去很美?

  2014年中央一号文件提出,国家将全面实行流动人口居住证制度,逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务。
  天津从今年1月1日开始正式推行居住证,各地地方两会透露以居住证代替暂住证的步伐会加快。北京“两会”传出消息,将实施居住证制度,而且与买房买车挂钩;江苏已经拟定2014年上半年完成全省全面推行居住证的工作,基本将居住证发放完毕;陕西、福建等省在今年的政府工作报告中也明确提出实施居住证制度……
  其实,居住证制度并不是新鲜事。在此之前,包括深圳、上海等地也投入巨资实行了流动人口居住证管理。以深圳为例,早在2008年8月1日,深圳市便开始实施《深圳市居住证暂行办法》,居住证制度取代存在了24年的暂住证制度,成为深圳市人口管理的一个重要手段,被认为是让外来人口融入当地的有效举措。5年来,深圳发放居住证超2000万张。
  目前,我国很多城市在推居住证制度时明确提出,持有居住证可享“市民待遇”, 并且言之凿凿:居住证非常重要,办理了居住证,就可   以享受很多“公共服务”,在就业、低保、医保等方面给进城务工人员以一定福利,成为区域户籍改革的一种过渡措施。
  不过,也有人说居住证是权利的寻租并凸显改革困局,而且,“居住证经济”值得警惕,不要让居住证成为搜刮民脂民膏的机会。
  全国推行居住证是否是最优思路?我们是否该为居住证喝彩?居住证的未来命运如何?居住证是否会重走暂住证的老路,成为一个“仅仅是身份证明”的工具?
  无论是十八届三中全会还是中央城镇化工作会议都提出“人的城镇化”,在城市化速度加快、大量外来人口和农民工涌入城市的大趋势下,职能部门如何应对并实施科学的、有效的、合乎人性化的管理手段考量着执政者的智慧。

居住证乱象

  拥有居住证不仅可以享受申领驾照、申请法律援助、申请医疗救助、申请港澳商务签注等服务;符合一定条件可以申请入户、子女享受与户籍人口学生同等教育待遇等;流动人员凭有效居住证才能办理社保、医保、医疗救助等基本保障……这是我国很多城市在推行居住证的说法,让人感觉服务如此之多,居住证如此美好,却与民众的切身感受差别很大。
  在居住证制度试点和施行的一些城市,因为理解不同,各地大多“自行其事”,规定和标准各有不同,甚至有城市索性将“居住证”完全当作了“暂住证”。

乱象1:办证潜规则
  媒体近日报道,一名外地青年在广东省中山市办理居住证,不仅遭遇繁琐手续,还陷入了考驾照、找工作、办证孰先孰后的困境。很多地方皆向办证人员提出了宽严不一的要求。
  不久前在《三联生活周刊》的“个人问题”专栏上看到一篇文章,说的就是居住证的问题。这位老兄千辛万苦领到了“闪闪发光”的居住证,却没想到给自己带来了更大的麻烦——每年换证要去管理部门指定的定点医院体检,去定点的照相馆拍照片,花了不少冤枉钱不说,换证的手续还异常繁琐。更关键的是,这个居住证到了关键时刻也起不了证明他在上海“合法居住”的作用,警察在核实他的证件时说了,你唯一的合法身份证件只有身份证,没有身份证,居住证根本就不管用。这位老兄据此感叹,费钱费力办的居住证其实根本就是废纸一张。
  在全国范围实施居住证制度,发证和申请都能为官员们创收,一些地方手握公权的人趁机敛财。《惠州日报》报道说,有人办证时被收取153元的费用,这笔费用包括治安联防费、劳动调配费和义务植树以资代劳费。《贵阳晚报》也报道说,有人办居住证时缴了120元,回来以后才听说办证是免费的。
  几件事情实则暴露出潜规则在现实运作中的不合理。

乱象2:限制条件太苛刻
  深圳2014年积分入户政策被指条件苛刻,让多数农民工望尘莫及。据报道,因为深圳曾宣称取消学历限制,而新政策规定“高中学历”算积分,学历成了一大限制,这样高中以下学历的农民工更没办法凑够积分了。
  2010年起实行的广东居住证制度,省级主管部门在公开通告和政策阐释中,界定了办证条件、流动规定、享有公共服务,以此增强外来人口对广东的认同感和归属感,缩小与市民的差距,共享改革开放成果。居住证制度实施以后,外来务工人员享受到的权利虽然较以往有所增加,但仍然是不完整的,仍然存在诸多限制。比如规定居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满5年,有稳定职业、符合计划生育政策的,其子女接受学前教育、义务教育才能与常住户口学生同等对待。为此,有不少人质疑:为什么要将孩子的教育与这些条件捆绑起来呢?在社会流动日益频繁的今天,规定必须住满5年,显然是过长了。家长没有正当职业,孩子就不能正常就读吗?诸如此类的规定未免苛刻。

乱象3:居住证难办
  一些地方纷纷出现外地公民办理居住证反复折腾的现象。一些办证单位在为居住证办证人提供服务时,未能尽到明确告知的义务,像挤牙膏一样,申办人跑一次得知一项需报备的手续,往复奔走多次才能完全掌握要求。
  有媒体报道,在广州的外来人员兴冲冲地前往办证,但不是被办理处告知手续不全,就是被收取不知名费用。更典型的是,在广州工作十年的刘先生为了居住证来回跑了足足十二趟,结果也没办成。申领层层困难、收费花样多,有些竟然没发票、手持回执数月,证件仍杳无踪迹等。有网友质疑:工作人员为何不一次性告知申领人员需要递交的资料,而是让申办人员在补交资料上疲于奔命?又为何会出现收费花样多,收费标准不一的乱象?
  业内人士指出,具体职能部门有意无意甚至想方设法的阻挠,凸显改革困境。

乱象4:不办居住证算不良信用
  据《沈阳日报》报道,2013年 4月1日起,辽宁省开始实施新的 “实有人口服务管理办法”。无论是流动人口还是寄住人员,只要持 《居住证》就可享受申领驾证、子女就学、参加社会保险、公共卫生服务等 “市民待遇”。不申领 《居住证》的流动人口,或者提供虚假信息的企业,将作为不良信用行为,记入企业或者个人信用档案。
  “不良信用”原来所指贷款到期不还者,记录在银行系统内的 “不良信用”的黑色记录!现在辽宁省实施新的 “实有人口服务管理办法” 不申领 《居住证》的流动人口,或者提供虚假信息的企业,将作为不良信用行为,记入企业或者个人信用档案。这种说法实在令人匪夷所思!
  有网友认为,“仅仅因为未申领《居住证》,就可以给属于 ‘流动人口’的 ‘外地人’ 脸上做一个永远的耻辱的刺青吗?”尽管是地方规定,却是违背了《宪法》中的有关人生权力的阐述!地方法规的制定,不能与《宪法》的精神背道而驶!问题是限制行为人的人生权利,必须要有全国人大制定的法律依据!令人可悲的是制定地方法规的人却不懂法!

乱象5:强办居住证
  《大同市流动人口服务管理办法》(以下简称《办法》)从今年1月起开始施行。《办法》规定,年满16周岁拟在居住地居住30日以上的流动人口,应当在到达居住地10日内申报居住登记的同时,申领《山西省流动人口居住证》。依据《办法》规定,流动人口未申报居住登记和申领居住证,将由公安机关责令限期改正。房屋出租人或者其委托代理人、中介服务机构未登记、报告流动人口居住或者终止居住基本信息的,由公安机关责令改正,并对房屋出租人或者其委托代理人最高罚300元(对中介服务机构法定代表人或者直接责任人情节严重的最高罚2000元)。
  从具体措施来看,将出租屋主列为处罚目标,分明就是一种变相的“强制”。这意味着流动人口假如不办理居住证,就租不到房子,至于其他的社会保障就更不要提了。这种强制手段在其他城市不在少数,虽然方便了政府部门的管理,但却侵犯了流动人口的公民权利,使他们丧失了自愿办证的选择权。

乱象6:办居住证要验血
  有媒体报道称,在乌鲁木齐市居住的马先生来到社区办理居住证,但一项规定却让马先生犯了难。原来,办理居住证有一项采血的环节,不清楚情况的马先生以为是验血型,不验不能办居住证,这让他觉得很纳闷。
负责该项事务的民警表示:“这不是验血型,而是采集血样,将每个人的DNA录入血库,以便管理。我们采血所使用的物品全是一次性的,卫生问题完全可以放心。”

居住证“是非”

  对于全国很多城市正在推行的居住证制度,有人叫好,认为居住证是社会公平的一大进步,是户籍改革的一种过渡方式;也有人唱衰,认为居住证是换了马甲的暂住证,甚至引发了“新瓶装旧酒”的质疑。

  在外闯荡的人大都有办理暂住证的经历,暂住证一年一办,有时到年底去换证时办证大厅会排起长龙。有些地方办证还要收取人口管理费、外来劳务工调配费等各种费用。暂住证给人的感觉仅仅是一个身份证明,却基本享受不到任何服务,还让人感到自己终究只是城市的过客。
  当全国在推行居住证时提出能享受权利、便利、福利,能享有与户籍居民相同的社会服务,让不少人对居住证点赞:“居住证制度的实施,使外来务工人员享受到了一些因为流动而一度失去的权利,户籍制度的冰山终于开始融化,不能不说,这是一个良好的起点。”我们的户籍问题实际上是权利不平等问题。多年来,农民工在城市里生活打拼并做出巨大贡献,却享受不到与城市居民同等的包括医疗、子女教育等在内的基本权利。这种因户籍差别造成的“身份差别”,以及“身份差别”所造成的“权利差别”“公民差别”,成为人们心中的痛。
  中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员、北京理工大学人文社会科学学院教授胡星斗指出,与以往的暂住证相比,居住证因赋予了外来务工人员一定的权利而具有一定的先进性,而以前的暂住证对政府的好处更明显、治安意义更大。不过,他强调要废除二元户籍制度,各个地方在推行“居住证”制度的时候,务必着眼户籍制度改革的大方向。他提出,居住证只能作为过渡办法,最好的办法是推行国民信息系统,比如成都的改革就是建立公民信息管理系统,值得推广。
  很多人都有这样的思维:户籍改革就是将城市福利完全从户籍中剥离,让户籍制度回归到其本来人口登记和统计的功能。由于户籍改革的坚冰很难打破,现在,要一下子把户口本的含金量都削掉也不现实,比较智慧的办法就是通过降低门槛而扩大受惠面,最终走向所有城市居住者基本权利不再有特殊。居住证就是用强化所有人在城市的居住权来削弱和淡化户籍权,将户口本上的好处和权利转移到居住证上,从而维护每一个城市居住者的权利。这也是居住证被不少人称赞的缘由。
对于居住证制度持反对态度的人则直言:只要依附于身份利益链条的城乡二元体制不取消,所谓的居住证只能让外来人口换个名堂“暂住”而已。“居住证制度与此前的暂住证制度是换汤不换药,新瓶装老酒,而且有加重流动人口经济负担、歧视流动人口的嫌疑。”“在全国大部分地区已经取消了暂住证制度的背景下,又实行居住证制度,似乎有开倒车之嫌。”
 “我看来看去,管理部门说得神乎其神的居住证,好像只是暂住证的另一件马甲而已。外来人口仍然只是暂住在他们所在的城市,他们享受的权利并不会因为持有居住证而非暂住证而有所改变。”网上也有不少人对于居住证制度吐槽,居住证所谓的给“居民”带来的权利,哪一项不是法律法规规定外来人口本身就应享有的权利?没有了居住证,就不能在工作的城市打工做生意了吗?所以说,“居住证赋予了外来人口这些权利”之说,纯粹是偷换概念。
  华南城市研究院公共政策研究中心主任、广州大学广州发展研究院特聘研究员万庆涛在他的博文中很尖锐地说:“居住证是管制思维。”他认为,居住证制度将无法满足未来越来越多的流动人口的管理需要。人口管理的思维也应当与时俱进,破除管制思维,加强服务意识。他建议,国家有关部门,特别是全国人大,变管制思维为服务思维,认真研究人口登记制度,在身份证法的基础上,制定全国统一户口登记制度,以实现公民自由迁徙,实现公民得到政府提供的公共服务,使社会和谐,人民幸福,实现民族复兴的中国梦。
  的确,户籍管制制度成为阻碍经济社会发展的阻力,限制个人自由选择的权利,进行户籍制度改革势在必行。资深财经评论人朱大鸣提醒,不能让居住证制度变成户籍管制制度的变种,比如,与工作、购房、上学等福利制度挂钩,否则,等于将户籍管制制度改改名字,徒有虚名。如果居住证与房子、票子、车子、医疗、教育再捆绑在一起,那俨然是户籍管制第二,与市场经济背道而驰。他说:“我们不希望全国性的居住证成为历史的倒退,而真正成为城市化有序流动的工具;不能成为官员创收敛财的工具,要成为公民信誉评介依据。”
  “以居住证而不是身份证来作为公民行使权利的资格证,让人怀疑!身份证以国家的名义所承诺的公民权利难道无效了吗?”中国国际城市化发展战略研究委员会秘书长蔡义鸿指出,推行居住证是劳民伤财,千万不要让推行居住证成为某些管理部门和指定服务机构谋取利益的“合法外衣”,变相从外来人口口袋中掏钱的“居住证经济”或“居住证利益”尤其值得警惕!

居住证命运

  在采访中,不少人认为,目前在全国范围内推行“居住证”制度,其实构成了对公民身份证权威性的一种消解。“无论是暂住证还是居住证,不都是用身份证去办理出来的,身份证干什么用的、为什么就不能一个身份证走天下?”未来居住证的命运会如何呢?

    蔡义鸿(中国国际城市化发展战略研究委员会秘书长):表面上看居住证是一种进步,但仔细思考发现,给流动人口办理居住证就是劳民伤财。鉴于目前因城乡二元体制造成的城乡福利差异问题,凭身份证就享受城市的所有福利的确不现实,地方政府可以将居住证的功能转移到身份证和社保卡上,用好身份证。比如外来人口到一个城市凭身份证报到注册、离开城市予以注销。建议把用于办理居住证的经费用在加强身份证、社保卡功能的开发、使用和管理,强化基层派出所、街道、社区管理职能,做好监控,给流动人口解决实际问题。节省下来的经费还可用于医疗、教育等民生工程。
  现在是信息化和互联网时代,在网络科技技术如此发达的今天,政府只需一个代码即可查遍所有个人登记信息,包括曾经修改过的信息。从技术上看,让国民办理多个证件已经毫无必要,驾驶证号码、社保号码与身份证统一就是基于同样原理。
我国是该到恢复身份证本来面目、丰富社保卡内涵的时候了,实现一证多能,实现人口自由迁徙。居民身份证法第一条即开宗明义指出,身份证是为了证明公民身份,保障公民合法权益,便利公民进行社会活动,维护社会秩序。可以说,身份证本身就是公民合法身份的最有力证明。

  胡星斗(北京理工大学人文社会科学学院教授):居住证只是权益之计,未来应加快建立国民信息系统——身份证电子管理系统,并且让身份证系统更加公平、人性化、高效地发挥管理的作用。将来每个人一生下来就有一个唯一的身份证号码,把户口、档案(过去档案都是封闭的)都电子化,户籍的相关资料都放到国民信息系统中来,包括个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况,还有信用情况、犯罪记录,甚至做义工、慈善方面的记录等等都加入其中。
  这样的全国性的国民信息系统在现有的户籍、档案、银行信用体系等基础上加快建设,快的话两三年就能初步建立起来,最多四五年。以后,身份证也是可以刷卡的,各个城市街头伫立着刷卡机,公民来到一个新的城市,在刷卡机上一刷,管理部门、公共安全专家部门就掌握了信息,政府不用担心治安问题。这个系统也有助于解决收入申报、假身份证泛滥等问题,以后在国民信息系统中就可以自主地申报收入、申领低保和保障性住房了;由于身份证号码与个人资料紧密结合,因此,假身份证将无处藏身。
  当然,为了保证个人资料的私密性,国民信息系统将分层级、类别查询,并且立法惩治泄密行为;不同的政府部门可以查到个人的不同资料;他人可以有条件地查到另一人的非隐私资料。

  叶祝颐(社会评论家):身份证就是证明公民身份权利的核心凭证,让共和国的公民拿着身份证暂住在自己的国土上已经堪称奇闻,城市又以连坐处罚的狠招倒逼房东与用工单位督促流动人口办理居住证,更是伤害了流动人口的感情。从字面上看,“居住”比“暂住”具有进步意义。但是,城市无权强制持有身份证的居民办理居住证,并以居住证绑架他们的租房、就业权利。在一个日益开放的社会,一纸规定也限制不了公民自由居住、就业的权利。
  包括宪法在内的多部法律没有限制公民自由迁徙、居住、就业的权利,地方凭什么另起炉灶、滥设行政许可,想当然拿流动人口当假想敌?逼办居住证绑架公民的合法权利?在日益开放的时代,城市仍然坚持治理思维,没有形成服务理念,闭门管理城市,让人失望。办理居住证,成了流动人口在城市租房、就业的必选动作,实际上击中了身份社会的软肋。
  流动人口为城市建设洒下了辛勤的汗水,但是由于户口的限制,他们在当地只能分配到有限的生存权利。城市不营造尊重流动人口的舆论氛围,让他们公平参与公共资源分配,还认定他们是治安隐患,用剥夺就业、租房权利这种不厚道的手段强制他们办居住证、当“良民”,这将在他们的心底划下歧视伤痕。
  对此,地方政府要反思。在公众身份情结暂难根本改变的语境下,政府应该检视公共政策的合法性、公共性,倡导关爱流动人口的社会风气,让流动人口感受到包容胸怀。减轻他们的身份痛感。当然,要从根本上消除地域歧视,维护流动人口的生存权利与人格尊严。还期待从立法层面彻底打破身份壁垒,让公民凭借一张身份证权利通行全国,真正诠释公民的权利要义。
 
  都阳(中国社会科学院人口与劳动经济研究所教授):改革的配套性如何,决定了改革的成效。由于户籍制度改革需要以其他领域的改革为前提,因此,简单地从户籍登记制度本身入手,采取城乡一体的登记办法并不能达到解决实际问题的目的。户籍制度改革的核心是消除户籍的含金量,通过各个领域的全面深化改革,剥离户口的附着的福利,从而消除人口流动和迁移过程中追求的户籍附着的福利的动机。只有这样,才能使人口与劳动力的流动,还原其资源资源配置的功能。同时,也使户籍制度还原到它本来的“人口登记与管理”的功能。如果这样的目标实现了,户籍制度改革也就真正完成了。

中国人一生要办70多个证

  据不完全统计,一个中国人一生可能需要70多个证,属于“必需”的有30个到40个。有网民感叹,如果将这些证件(证明)按时间顺序铺开,那就是一个人的一生。

  一、身份证明类的证件:15种
  户口簿:它分为两种形式,一种是《常住人口登记簿》,户口登记机关留存备用,是整个户口登记管理最基本的准据文档;另一种是《居民户口簿》,由户口登记机关加盖“户口专用章”后,颁发给居民保存。可以说,户口簿是人一生第一张最具分量的证明,是后面所有证件的基础。
  身份证:是第二张最具分量的身份证明。身份证是公民证明,同时也可以替代户籍证明单独使用。居住在中华人民共和国境内的年满十六周岁的中国公民,应当申请领取居民身份证。
  护照:拿到护照,就代表国家允许你走出国门了,护照相当于一张“世界身份证”。
港澳通行证:虽然香港、澳门已回到祖国母亲的怀抱,但去之前,需办理一张港澳通行证,并且也需要签证。
大陆居民往来台湾通行证:是中华人民共和国公安部发给大陆居民前往台湾地区的旅行通行证件。
  军人证:由团以上政治机关负责办理,授予对象包括现役军人和由军队管理的离退休干部、待移交政府安置的离退休干部、退休士官等。
  团员证:即中国共产主义青年团团员证。
  党员证:党员证作为党员身份的证明,实行专人专用,由所属党委加盖公章、备案。
    离休证:离休人员需办理离休证。
  退休证:即国家和地方机关、部门、企事业单位工作人员,按照劳动人事法律、制度规定,符合退休条件,办理退休手续,经上级部门批准后,取得的证书。
  老年证:各地年龄标准有所不同,有的地方是60岁,有的地方是65岁。持有者享受公园免票、免费乘坐公交车等优惠。
  生存证明:政府为了防止有人恶意骗取养老金,要求老年人办理生存证明。有了它,老年人才能够顺利拿到养老金。
  死亡证明:是法医或专业的医疗机构对公民死亡方式开出的书面证明。
  火化证:殡仪馆需给死亡人员开具火化证以供社会保险经办机构或者有关单位使用。
  安葬证:申请人凭申请认购墓穴登记表、交款收据及购墓人有效证件领取安葬证。随后,申请人凭借安葬证为死亡人员下葬。

二、婚姻家庭类的证件12种
  健康证:健康证是健康检查证明,证明被证明人已健康检查。它主要涉及五个行业六种疾病,在很大程度上保护了从业人员和服务对象的健康。
  未婚证:当前最重要的使用领域,是在购买房产的时候,目的是证明该房产为当事人所有,而非夫妻共同财产。
  婚检证:根据《中华人民共和国母婴保健法》第十二条规定:男女双方在结婚登记时,应当持有婚前医学检查证明或者医学鉴定证明。
  结婚证:是婚姻登记管理机关签发的证明婚姻关系有效成立的法律文书。结婚证正本一式两份,男女双方各持一份。
  准生证:全称《生育服务证》。
  初婚未育证:夫妻双方在办理准生证时,需要双方各自户口所在单位出示初婚未育证明,拿着双方的初婚未育证、户口本、身份证、结婚证、体检证明等,才能到当地的计生办办理准生证。
计划生育保健服务证:凭借计划生育保健服务证可以享受孕前优生检测和孕期跟踪服务。
  出生证:全称出生医学证明,是“人生第一证”,记录新生婴儿的性别、体重、身长、母亲基本情况、父亲基本情况和接生机构名称等。
  独生子女证:全称“独生子女父母光荣证”。自愿终身只生育一个子女的夫妻,国家发给独生子女证作为一种荣誉。获得独生子女证的夫妻,按照有关规定享受相关奖励。
  预防接种证:我国对儿童实行预防接种证制度。在儿童出生后1个月内,其监护人应当到儿童居住地承担预防接种工作的接种单位为其办理预防接种证。
  节育证:是计划生育体制内的避孕节育证明。节育证包括三种情况:一是结扎证;二是上环证;三是办理知情选择。不论采用哪种节育措施,都需在计生服务手册上登记。
  离婚证:是男女双方合法解除夫妻关系的法律文书。领取离婚证之时,就是夫妻关系终止之日。

三、工作学习类的证件7种
  学生证:由学校签发给该校已获得学籍的学生的证件,用以证明学生在该校就读和证明学生身份。
  毕业证:学生通过注册学籍,修完学校所安排的全部课程,即可颁发毕业证。
  学位证:为了证明学生专业知识和技术水平而授予的证书。学位证是证明一个人学历的证书,不同于毕业证。
  工作证:工作证是公司或单位组织成员的证件,加入工作后才能申请发放。
  社保证:参加工作后,被强制纳入国家的保障系统,这时就要办理“社保证”。
  失业证:是失业人员享受就业服务、办理录用登记的资格凭证。符合失业救济条件的,凭失业证和劳动手册在有效期内按月领取救济金,并凭失业证享受免费职业介绍、减免费转业训练等促进就业的优惠政策。
  养老保险证:退休后,在缴纳了足够的社保金之后便可以领取养老金了。

四、其他类型证件
  除此之外,居民可能办理的还有:居住证、暂住证、房产证、房屋他项权证、驾驶证、流动人口计划生育证、涉外婚姻证明、婚育培训合格证、借书证、英语四六级证、上岗证、从业资格证、三侨生证明、留学回国人员证明、残疾证、无犯罪证明、边境证、特区边防证、外出务工证、行驶证、养路费证、收入证明、贫困证明,包括献血证等各种各样的证件,总计有70多个。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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