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首页 >> 2014第六期 >> 文宗瑜:城镇化要引入“农村人口”身份转变率指标

  文宗瑜,现任财政部财科所国有经济研究室主任。中国著名青年经济学家;兼任全国九省市经济顾问,五家上市公司的独立董事及多家集团公司的财务顾问。

  淡淡的笑容,极其绅士的举止,随和,谦逊,让人备感亲切、温暖。这是财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜给记者留下的第一印象。他对城镇化的精辟观点让人意犹未尽、受益匪浅;他提出的“农村人口”身份转变率评价指标也让人耳目一新。

  《城市化》:目前,城镇化已经上升为我国的国家战略,被誉为扩大内需的最大潜力。您如何评价我国城镇化的经济效应和社会效应?

  文宗瑜:城镇化推进及其进程加快,是中国经济社会转型与全面建成小康社会的必然要求。在改革开放近35年后继续推进的城镇化,不可能只是定位于拉动经济增长,其社会效应远远大于经济效应,在某种意义上,城镇化会大幅度提高劳动力素质,推动生产方式的改变与社会收入分配结构的调整,因此,城镇化要定位于“农村人口市民化”及为转变了身份的“农村人口”提供市民化的社会保障,加快“人口城乡一体化”,奠定中国社会可持续稳定的基础。但是转变“农村人口”身份并实现“农村人口”市民化,使其享有与原城市居民平等的社会保障,会导致公用事业与公共服务、社保等社会服务成本的增加。为了弥补社会服务成本支出带来的资金“缺口”,可通过部分国有资产变现筹资进行支付。当然,城镇化的顺利推进,除了尊重市场规律而主要依靠市场力量发挥作用外,还要相应推动农村土地产权制度分类改革,启动全国性社保基金中长期预算并逐步扩大社保统筹范围。

  城镇或城市人口占绝大多数,可以提供更多高素质劳动力,推动生产方式改变及劳动效率提高;城镇或城市相对于农村,可以提供更多就业岗位,有利于充分就业;增加财富的机会更多,有利于劳动者收入增长等经济学和社会学原理,充分说明了中国城镇化进程中必须尊重并遵循“人口城镇化”的内在经济社会运行规律。就中国要走的人口城镇化路径而言,主要是有步骤分阶段的减少“农村人口”数量,把更多的“农村人口”转为城市居民,加快“人口城乡一体化”。

  《城市化》:您认为中国目前应该如何结合具体国情推进城镇化?

  文宗瑜:在中国经济社会转型及全面建成小康社会的历史时期推进的城镇化,要侧重于“人口城镇化”,使更多的农民工与农村居民转为城市居民并让其享受市民待遇。政府应确立“人口城镇化”的政策导向,推动“人口城镇化”的顺利实施,为城镇化的质量提高及稳妥推进创造有利条件。“人口城镇化”主要是推进农民工市民化、农村人口市民化。农村人口是指按照户籍划分的农村户籍的居民,包括了在城镇务工的农民工与在农村生活工作的农村居民。

  农民工是“农村人口”的一部分,并且在“农村人口”中占有较大的比重。目前,中国在城市务工的农民工数量约2.6亿人,而这些农民工在公共服务与社会保障等方面,与城市居民相比存在较为明显的缺失。如何将农民工转变为享有公共服务与社会保障的城市居民,是政府亟需解决的问题。想要实现农民工市民化,在政策上应推进居住证制度并调整户籍制度,给予在城市务工超过两年或三年并且有合法职业的农民工“市民身份”,使其享有与原城市居民基本相同的社会保障及公共服务。在某种意义上,农民工市民化比农村居民市民化更容易实现。因此,推动农民工身份转变并给转变了身份的农民工市民待遇,有利于城镇化进程的推进及城镇化目标的实现。

  除了农民工外,农村居民也是“农村人口”的一部分。在中国大多数区县半径75~150公里的地理特征下,绝大多数农村居民对城镇化的期待及渴望,是能够得到“市民身份”,是能够享受到与城市居民相平等的社会保障等待遇。转变农村居民身份的难点是户籍改革,本质是给转变了身份的农村居民以市民待遇。如果不在户籍改革及给农村居民“市民身份”和市民待遇上进行突破,只是改变农村居民的就业方式、迁移农村居民的住所,仍无法消除城乡二元社会结构,难以实现“人口城镇化”的目标。在国经济社会转型及全面建成小康社会的历史时期,城镇化应定位于“人口城镇化尤其农村居民的城镇化”,把转变农村居民身份作为城镇化的重要内涵。与此相适应,政府及行政力量承担转变农村居民身份与完善社会保障的责任,资本及市场力量发挥城镇建设及就业岗位提供的作用,以确保城镇化的顺利推进。

  《城市化》:对我国的城镇化进行定量和直观的评价有没有什么好的办法?

  文宗瑜:城镇化推进及进程加快,要引入“农村人口”身份转变率指标,提高“农村人口”身份转变率并分批分次实现绝大多数“农村人口”的身份转变,不仅可以为全面建成更高质量的小康社会提供支持,而且可以为深层次的经济体制改革与社会体制改革打开突破口。“农村人口”身份转变率不断提高会产生倍增的经济社会效应。“农村人口”不仅包括具有农村户籍的农村居民,还包括具有农村户籍但在城市务工的农民工。中国正在推进的城镇化,就是要减少“农村人口”数量,相应的增加城市居民数量,有步骤分阶段转变农民工与农村居民身份并使其享受市民待遇,把越来越多的“农村人口”转为城市居民。截止到2012年年底,在中国具有农村户籍的“农村人口”总数约为8.76亿。在这8.76亿“农村人口”中,农民工的人数约为2.6亿,约占“农村人口”的29.7%;农村居民的人数约为6.16亿,约占“农村人口”的70.3%。

  按照户籍的划分,登记为城市户籍的人口可以称为城市居民,登记为农村户籍的“农村人口”则包括了农民工与农村居民。“农村人口”的身份转变率,是指已有的“农村人口”总数转为城市居民的比例;“农村人口”身份转变率评价,是指引入农民工市民化的转变率指标与农村居民市民化的转变率指标,对城镇化进程进行相应的定量评价。农民工市民化/农村居民市民化是指把农民工/农村居民的农村户籍转为城市户籍,并为其建立与原城市居民基本相同的失业、医疗、养老等社会保障,使其享有和原城市居民基本相同的就业、教育、住房等市民待遇。本质是转变他们的农村户籍身份,给他们以“市民身份”及市民待遇。农民工市民化的转变率是指一个城市或一个地区每年或每五年农民工转为城市居民的百分比。该百分比越高,说明农民工转为城市居民的数额越多,“人口城镇化”的进程越快。

  农村居民市民化的转变率是指一个城市或一个地区每年或每五年农村居民转为城市居民的百分比。该百分比越高,说明农村居民转为城市居民的数额越多,“人口城镇化”的进程也相应越快。

  需要强调指出的是,农民工身份转变与农村居民身份转变,不应与居所或房屋挂钩。如果强制要求农民工或农村居民必须在城镇有固定住所或购买房屋,才能得到市民身份,会严重误导城镇化。尤其是农村居民身份转变,一定要正视中国大多数区县半径75~150公里的地理特征,政府要做的是分批分次赋予农村居民以市民身份,至于农村居民身份转变后,是居住在城镇,还是居住在乡村,由其自愿自主选择。

  《城市化》:您谈到在城镇化进程中要引入“农村人口”身份转变率评价指标,这一指标有什么作用?提高“农村人口”身份转变率会带来哪些效果?

  文宗瑜:到2020年中国全面建成小康社会,是中国近期的经济社会发展目标。如果把国内生产总值与城乡居民平均收入的“两个翻番”看作全面建成小康社会的定量经济性评价指标,那么,“农村人口”身份转变率就是全面建成小康社会的定量社会性评价指标。除此以外,转变农民工与农村居民身份的速度及进程,也可以用来评价改革深化的水平或力度。

  全面建成小康社会的“全面”,要求经济社会环境协调发展,把社会发展作为重点,抓住“人口城镇化”的机遇,解决已经积累多年的城乡二元社会结构问题。转变农民工与农村居民身份,不断提高“农村人口”身份转变率,可以弱化并最终消除城乡二元社会结构。如果城乡二元社会结构在2020年得到较大弱化甚至一定程度上的消除,将使中国社会发展上一个大台阶。但是,如果到2020年,中国农村户籍居民仍占有较高比例如40%以上或45%以上,即使国内生产总值、城乡居民人均收入“两个翻番”实现,也很难说中国已经实现了全面建成小康社会。因此,从社会发展上大台阶的要求及标准看,作为2020年全面建成小康社会的社会性评价指标,“农村人口”身份转变率应有较大幅度提高,“农村人口”占人口总数的比例要争取降到30%,力求降到25%以下。

  中国的改革开放已经走到了给“农村人口”承诺并严格兑现承诺的阶段,如果政府承诺在2020年全面建成小康社会目标实现时、“农村人口”的大多数可以转为城市居民并相应获得市民待遇,中国的改革深化就一定能够获得包括绝大多数“农村人口”在内的社会公众赞成,赢得人民对全面深化改革的支持。

  提高“农村人口”转变率会使“农村人口”在总人口中的占比逐渐降低,不仅能够有效推动城镇化进程,弱化并最终消除城乡二元社会结构;而且能够实现“人口红利”向“人口素质红利”的转变、释放已有“农村人口”的消费潜能并拉动消费增长;还能强化市场配置资源的作用,提高全社会资源的配置效率,为未来中国经济增长及社会稳定创造条件。

  提高“农村人口”身份转变率,能够提高“农村人口”的消费水平并大大释放“农村人口”的消费潜能。一个“农村人口”转为城市居民,每年释放的消费额为8000~12000元。如果每年有1000万“农村人口”转变为城市居民,则一年可以释放的消费总额约为800~1200亿元;如果每年有2000万“农村人口”转变为城市居民,则一年可以释放的消费总额约为1600~2400亿元。从现在到2020年中国经济社会转型及全面建成小康社会的历史时期,如果“农村人口”身份转变率达到约35%的水平,则将有约3亿“农村人口”完成身份转变,可以释放的直接消费能力每年约为2.5~3.5万亿元、间接消费能力每年约为4.5~6.5万亿元。可以判断,转变“农村人口”身份及提高“农村人口”身份转变率,将大大释放中国的消费潜能并拉动消费增长。这将助推第三产业即服务业快速发展,并不断提高服务业的质量及服务业的消费水平,从而加快服务市场一体化的进程。

  提高“农村人口”身份转变率,将进一步推动人口的自由迁徙及劳动资源的优化配置,形成城乡一体化的劳动力市场。社会服务市场一体化主要包括社会保障一体化及服务市场一体化,提高“农村人口”身份转变率,要求完成社会保障更大范围尤其全国范围的统筹,以实现社会保障一体化。

  《城市化》:在我国城镇化进程中,“农村人口”身份的转变要注意什么问题?

  文宗瑜:某些地方以加快城镇化为借口,进行所谓“让农民以宅基地换市民身份、以耕地换社保”的试点,背离了城镇化的本质。“农村人口”身份的转变、给予“农村人口”市民身份与市民待遇,不应与农地产权处置挂钩,必须坚持无条件转变“农村人口”身份的原则。城镇化进程中“农村人口”身份转变需要支付较大的社会改革成本,尤其是要支付更大的公用事业发展与社会保障成本;面对转变“农村人口”身份而形成的巨大资金“缺口”,可以通过有步骤分阶段变现部分国有资产的方式。城镇化进程中“农村人口”身份转变不应该有附加条件,不应将农地产权与“市民身份”及其社保等相挂钩,要允许并坚持农地处置自愿原则,保护并让农村居民充分分享农村土地权益,为农村土地产权制度改革创造条件。

  “农村人口”身份转变会导致城市公用事业与公共服务成本的增加。其中,城市公用事业主要包括城市供水供气供热、垃圾焚烧、污水处理、园林绿化、公共交通等;城市公共服务主要指为发展教育、体育、文化等而提供的公共服务。城镇化进程中转变了身份的“农村人口”,将分享与原城市居民基本相同的公用事业与公共服务,使城市公共设施与公共服务的需求进一步增加。在推进“人口城镇化”的过程中,城市一方面要加大集中供水供气供热、垃圾焚烧、污水处理、园林绿化等基础设施的建设;另一方面,还要加大对教育、体育及文化娱乐等方面的服务供给,尤其是要加大对教育的投入并实现教育的均等化。城镇化进程中“农村人口”身份转变,会涉及到为转变了身份的“农村人口”提供市民化社会保障的问题。为转变了身份的“农村人口”提供失业、医疗、养老等社会保障,会导致社保成本的大幅增加,从而形成较大的社保支付“缺口”。当然,较大的社保支付“缺口”不会快速形成,会随着所转变“农村人口”身份的进程及数量而呈逐年放大之势。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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