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首页 >> 2013第二、三期合刊 >> 敢问新型城镇化之路在何方?

  城镇化,注定要成为今年全国两会炙手可热的话题。因为,肩负着扩大内需、拉动经济增长的重任,新型城镇化已经上升到国家战略层面。特别是从去年党的十八大明确提出“新型城镇化”以来,城镇化的热度一直有增无减。
  举国上下推进城镇化的热情正前所未有地高涨:今年全国两会上关于城镇化的提案议案达500多份。我国31个省市(不包括港澳台地区)的《政府工作报告》均提到了“城镇化”,而且有18份提到新型城镇化道路。与此同时,外国媒体也将目光聚焦在中国新一届政府力推城镇化的问题上。那么,我国新型城镇化之路究竟该怎么走?

新型城镇化不应过分追求城市化率
  政策及背景:今年两会的政府工作报告称,过去五年,我国转移农村人口8463万人,城镇化率由45.9%提高到52.6%,城乡结构由此发生了根本变化。而国家发改委3月5日向全国人大提交的报告显示,2013年中国城镇化率预期达到53.37%。

  细心的人不难发现,五年前人们还相对陌生的词汇——城镇化率(也叫城市化率)已悄然成为地方政府竞争的新指标。“城镇化率增速全国第一”,“城镇化率高于全国水平”,“城镇化率全省领先”……这种貌似城镇化率“大跃进”的词汇不断见诸媒体。更有意思的是,很多地方政府上调城镇化率目标,城镇化率“力争超过百分之多少”,“力争提高几个百分点”等字眼屡见不鲜,被戏称为政府立下的“军令状”。
  记者注意到,目前全国31个省市政府纷纷发布各地的城镇化发展纲要,并提出了较高的城镇化率发展目标。比如,山东省2015年城镇化率达到56%;云南省的目标是2015年城镇化水平达到45%左右,2030年达到65%左右。未来5年,在城镇化率这项指标上,安徽省提出力争达到55%,河南省则要提高到52%以上,广西提出要由目前的43.53%提高到53%,湖北省提出要由目前的53.5%提高到58%……

  我国的城镇化率水平究竟如何呢?在全国政协委员、中央农村工作领导小组副组长陈锡文看来,我国城镇率52.6%这个数字仅是常住人口的城镇化率,实际上户籍的城镇化率现在还不到35%。这一说法与中国国际城市化发展战略研究委员会主任金德均此前所言不谋而合,城市化委员会2012年初发布的《2010中国城市化率报告》显示,我国2010年的城市化率为34.17%,比2010年第六次全国人口普查城镇人口比重49.68%低15.51个百分点。
  全国人大常委、民建中央副主席辜胜阻认为,中国当前的城镇化速度快,但质量不高。他表示,将城镇化率从30%提高到60%,英国用了180年,美国用了90年,日本用了60年,而中国只需约30年。但在城镇化高速推进的过程中,人口的城镇化远远滞后于土地的城镇化,城镇化也明显滞后于工业化。
  陈锡文也表示,过去的城镇化虽然取得了很大的成绩,但也积累了大量亟待解决的问题,未来的城镇化不要过多关注城镇化率的提高,而要注重提高质量。
两会上,全国人大代表、国家发改委主任张平在接受记者采访时说,实现城镇化最重要的就是要提高城镇化的质量和水平,不仅仅要看它的速度、它的规模,更要看它的质量和水平。
  有消息称,本次两会后,将颁布由国家发改委牵头,财政部、国土资源部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011年~2020年)》。这份跨越“十二五”和“十三五”的规划被视作城镇化的顶层设计,将引导中国的城镇化有序、健康地发展。为此,这一规划也备受人们的关注和期待。

新型城镇化应关注人的城镇化
  政策及背景:今年是户籍改革的20年。3月5日,温家宝在做政府工作报告时明确提出加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革,有序推进农业转移人口市民化,逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口,为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。

  在今年的全国两会上,不少代表委员表示,新型城镇化应更多关注“人”这一主体因素。因为,我国的城市化进程正在快速推进,人口的城市化远远滞后于土地的城市化。中国国际城市化发展战略研究委员会的统计数据分析表明,我国有2亿多农民工虽然已经进城、成为常住人口,但并不是真正的城市居民,并没有享受到和户籍人口一样的市民待遇。为此,今年1月6日召开的第六届城市化国际峰会就提出了“人的城市化”这一鲜明的主题。
  如果稍加留心,我们不难发现,今年许多省市的《政府工作报告》中明确表示,未来的城镇化重点将转向“人的城镇化”,而且将会有实质性的举措。比如,山东省提出要“推动户籍制度改革,逐步实现教育、医疗、社保等基本公共服务覆盖全部城镇常住人口,有序推进农业转移人口市民化”。广东提出要破除地域、户籍等限制,完善异地务工人员积分制入户城镇、参与社会管理等制度。湖北将因地制宜,分步推进,把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工,逐步转为城镇居民。山西拟研究出台户籍制度改革实施意见,推行居住证制度,解决好社会保障、子女上学、保障性住房等问题。
  全国人大代表、国家发改委国土开发与地区经济研究所所长、城市化委员会专家委员肖金成认为,农民工从农村进入到城市,在城里找到了工作,实际上就是城镇化的开始,所以现在把2亿多农民工统计到城镇化队伍中是合理的。但是,他们没有户籍,没有享受到城镇居民相同的福利和其他社会保障,所以说不是完全的城镇化。关注人的城镇化,首先就应该把进城的农民工福利、社会保障、住房等问题一一解决。
  全国政协委员、国家发改委副主任朱之鑫说,首先要明确,我们进行的是“人”的城镇化。国务院参事汤敏说,人的城镇化、农民工的城镇化是中国的城镇化里最核心、最重要的问题,对于中国尤其有着特殊的意义。
  城市化委员会荣誉主任龙永图曾表示,中国城镇化面临最大的难题,是怎样把成千上万已经进城和即将进城的农民变成真正的城市居民,使他们享有完全的国民待遇,特别是社会保障、住房、医疗教育服务方面享受真正的平等的待遇。他直言:“如果不能真正解决农民成为城市居民的问题,就容易出现很多年前美国黑人给美国社会带来的动荡。”
  谈到人的城镇化,户籍改革是绕不开的一个坎。尽管户口只是一张纸,但附着在户口上的福利太多太多,以至于户籍改革的坚冰很难破解。在3月6日全国政协召开的“积极稳妥推进城镇化着力提高城镇化质量”提案办理协商会上,公安部副部长黄明回应全国政协委员提出的推进城镇化涉及的户籍制度改革问题时表示,公安部正着手多项工作加快户籍制度改革步伐。公安部表示将建立实施居住证制度,使长期在城市并连续居住、参加社会保险的流动人口公平公正有序落户。这一消息让城市流动人口看到了打通落户政策通道的希望。
  外国媒体对于中国建立居住证制予以了高度关注,并称中国将大幅推进城镇化,户口制度改革有望给中国城市中的2亿外来务工人员的医疗服务和子女教育带来福音。有分析人士认为,如果这项政策成功实施,中国经济发展势头将依旧迅猛。反之,可能会带来社会、政治的不安定因素。

新型城镇化不是简单的造城运动
  政策背景:今年的政府工作报告强调,特大城市和大城市要合理控制规模,充分发挥辐射带动作用;中小城市和小城镇要增强产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。

  著名经济学家吴敬琏指出,在全国一些地方,实施“城镇化”只是进行基础设施建设,搞“形象工程”,导致全国许多城市“千城一面”。由于一些地方的“城镇化”缺少工商业的支撑,吸纳不了农村剩余劳动力,只是一座“空城”。不仅浪费了大量金钱,还影响了党和政府的声誉。他建议,各地进行“城镇化”建设,必须充分考虑发展工商业等“软件设施”,大力发展中小企业,让大批农村剩余劳动力进城就业、创业,为建设社会主义新农村提供条件。
  陈锡文坦言,国家提出“走大中小城市和小城镇协调发展的道路”10多年来,结果并非如此。现在全国有接近670个城市,还有近2万个镇。我国小城镇人口占比从上世纪90年代初的27%下降到目前的20.7%。推进城镇化,许多地方更青睐大城市。陈锡文分析,“摊大饼”的城镇化建设似乎是经济的,但难以持续。造成的结果是,大城市“城市病”凸显,小城镇缺少吸引力。如此恶性循环,与城镇化协调发展的方向南辕北辙。究其原因,陈锡文认为,现在的城镇建设规划突破、修改次数太多。国际上一般的城镇规划规定,建设用地不能超过总面积的30%,我国有的大城市已经接近50%。
  著名经济学家厉以宁则指出,全世界最大投资机会在中国城镇化,因为城市要建设、社区要建设。他认为,有中国特色的城镇化未必非要农民全部进城,可以实行农村社区化,做到以下三点:(1)绿色的,园林化的;(2)公共服务到位,包括文化、教育、医疗卫生、公共交通、照明、燃料供给;(3)充分发展循环经济,垃圾处理应用。如果都做好了,这就是有中国特色的城镇化。
  政府在新型城镇化方面能发挥什么作用?国家发改委国土开发与地区经济研究所所长、城市化委员会专家委员肖金成提出了自己的建议:一方面,作为政府,完全可以逆向选择,提高城市居住的成本,使得人口规模不至于增长太快。比如通过土地税、房产税等,让低附加值的产业向中小城市转移。城市的经济规模大并不一定必然带来污染,也可以通过产业结构调整,比如发展第三产业。另一方面,政府可以通过通讯设施的改善,通过公共服务的改善,让人们在小城镇也能够享受到完整的公共服务和便捷交通的好处。
  城镇化是新的增长点,搞好了对经济发展有好处,但搞好城镇化要控制大城市规模。全国人大代表、娃哈哈集团有限公司董事长宗庆后直言:“如果光是建一个空城而没有人气,那就麻烦了。我想这个事情不会有人那么傻去干。”

新型城镇化应保障农民的财产权益
  政策及背景:温家宝在对今年政府工作的建议中指出,要强化农业农村发展基础,推动城乡发展一体化。报告原文称“全面建成小康社会的重点难点仍然在农村。”“农村土地制度关乎农村的根本稳定,也关乎中国的长远发展,其核心是要保障农民的财产权益,底线是严守18亿亩耕地红线。”

  城市化研究领域的专家认为,这是首次将保障农民财产权益写进全国两会政府工作报告。农民财产权益包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,是法律赋予农民的财产权利,也是农民权益的重要保障。
  近年来,政府在保护农民财产权益上做了大量工作。去年召开的中共十八大提出,改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例;今年的中央一号文件又提出,要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
  全国人大代表、成都市长葛红林对此深有感触,他说,新型城镇化与城乡一体化紧密相连,与农民财产权益紧密相关。成都市统筹城乡改革的一个启示就是,解决“三农”问题的一个重要方面就是要在保护耕地的基础上,切实保障好农民的财产权益,把农民的权利还给农民,以达到“还权赋能”的目的。
  全国人大代表、清华大学教授、城市化委员会专家委员蔡继明认为我国的二元土地制度阻碍了城镇化发展。他说,我国城市的土地归国家所有,农村的土地归集体所有,二者在很多方面都有所不同,其中一个很突出的表现就是征地制度。“现在的征地制度,要首先由政府采用行政性的手段,把农村集体的土地先变成城市国有土地。但是,给农民征地的补偿又非常低,大量的土地一转手用于商业开发,地价要比补偿给农民的费用高出10倍甚至百倍。如此一来,地方政府就热衷于这样做,从而获得土地收入,以至于我们城市的空间不断地扩展。”蔡继明说。
  对于如何改变这种现状,蔡继明建议土地制度必须相应的改革。按照有关法律规定,国家为了公共利益的需要,可以征收农民的土地,非公共利益就不能征收。从现状看,公共利益用地大概不会超过30%,这意味着绝大部分土地是非公共利益,如果这个土地不能征收,就要允许土地进入市场,这样农民就能获得相应的财产收入。
  国家发展改革委宏观经济院副院长马晓河指出,当前大量农民资产长期低效运行,并没有为农民增收发挥有效作用。他说:“用好用活这些资产和资源,既是发展农业农村经济的需要,也是保护农民和农村集体财产权利的要求。”
两会代表还提出了一个很现实的问题:新生代农民工占农民工总量60%以上,他们大多不愿回乡务农。现在种地的大多是老人和妇女。未来谁来种地呢?
  3月7日,在回答明天谁来种地的问题时,农业部部长韩长赋说:“从中国国情来看,不是没人种地,而是这地由什么人来种;不是种不过来,而是怎么种得更好。”韩长赋分析说,目前我国农村劳动力的总量还是富余的,但结构上存在问题。青壮年劳动力大量离开农村,老人、妇女所占的比重越来越大,农户兼业化、副业化趋势明显。韩长赋表示,应对农业后继乏人问题的挑战,必须在稳定提高农业比较效益的基础上,大力培育种养大户、家庭农场、专业合作社等各类新型农业经营主体,让更多的农民成为新型职业农民。另一方面,还要创新制度和政策,吸引一部分大中专毕业生和专业技术人员到农业领域大显身手,发挥聪明才智。这也正是对两会政府工作报告中“要采取有效措施,稳定农业生产经营队伍,积极培育新型农民”的最好注解。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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