设为首页 | 加入收藏
首页 >> 2013第二、三期合刊 >> 提升城市化质量需改革现行征地模式

作者简介:
  历任河北社科院农村所副所长、研究员、所长;中国社科院社会学所研究员;中国社科院城市发展与环境研究中心主任、研究员。社会兼职:中国城市经济学会副会长、中国城市建设峰会专家委员会暨《城市建设》杂志社专家委员会副主任委员、河北省社会科学高级职称评审委员会委员、中国社科院经济学科片学术委员会委员、北京市十一·五专家咨询委员会委员。
  先后主持完成省部级以上科研课题22项,获省部级一等、二等、三等优秀成果奖、科技进步奖11项。先后发表《县级农村规划方法》、《河北粮食问题研究》、《一个华北自然村落》、《西部大开发在城镇集聚》等12部著作、论文160多篇。

  随着我国工业化和城市化进程的推进,政府征收农民集体土地在所难免。我国现行的征地制度是20世纪50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的,它对于保证国家建设、节约征地成本起到了积极作用。但是,随着社会主义市场经济的建立和发展,征地制度存在着许多不适应时代发展的因素,弊端日益凸现。2012年11月28日,国务院常务会议讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》,对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。改革现行征地制度既是农地城市化过程中农民城市化进程滞后的必然要求,也是提高城市化质量、让农民共享城市化成果的现实需要。

  现行征地模式存在五大弊端
  具体而言,我国现行征地模式主要具有五大弊端:

一、具有浓厚计划经济色彩。
  目前,我国正在为建设全面小康社会而全力冲刺。然而,我国的现行征地模式却依然具有较为浓厚的计划经济色彩,国家每年基本是按计划分配土地。每年下达用地计划,层层分解到各个地方,让地方无条件地作为一个硬性指标来执行。这就会在一定程度上束缚客观、合理的建设用地。比如,一个地区或城市需要10平公里的土地来发展产业,但获批的土地只有6平公里。为了满足使用需要,他就只能违规使用土地。
  从这个角度上来讲,一些地方的违规使用土地虽然违规,但合理。也正是这种带有计划经济思维模式的供地模式,导致近些年来土地使用违规事件层出不穷,也使得中央和地方的关系出现扭曲。

二、有剥夺农民的倾向。
  整体上来讲,现有土地征收模式有剥夺农民的倾向,特别是边远地区的建设用地。相比国外,我们国家很多基础设施建设,如高速公路、铁路等的成本要低得多。这是为什么?这其中最为重要的一个原因就是土地征收成本低,这在边远地区体现得非常明显。土地成本低,就意味着农民把原本属于自己的利益让给了国家。
  需要强调的是,现有征地模式中,城市近郊农民的收益还是颇丰,尤其是很多一线城市的城郊结合部地区。如北京大望京村,2009年大望京村土地被征收后,祖祖辈辈生活在这里的农民演绎了现实版的一夜暴富的神话。很多农民一次性拿到了上百万数百万的补偿款,一般的家庭除了几套安置房,至少还有上百万,而多的达七八百万甚至上千万。
  然而,迅速到来的巨额拆迁款在带来财富的同时,也给大望京村村民带来了各种始料未及的烦恼。有母亲告闺女的,有哥哥告弟弟的,就上法院,姐妹闹得谁也不理谁,大打出手。村里的离婚率也像银行存折里的数字一样飞涨。
  其实,类似北京大望京村这样的乡村因拆迁暴富几乎在全国各大中城市都有上演。深圳市区里面的大冲村改造工程,村民一夜之间成为千万甚至是亿万富翁。广州天河区新塘城中村现在正在搞拆迁,拆迁之后户户村民都将有超过百万的身价。最多一户补偿了5000万。
  近郊农民因土地拆迁而一夜暴富其实是不正常的,如果国家相关部门不加以引导,很容易导致一系列负面社会问题,并扭曲社会关系。如何来引导?最为重要的就是国家应该通过财政转移支付的方式,把一部分近郊农民获得的拆迁款用来补贴边远地区的农民,让他们也享受到城市化的成果。

三、拆迁信息透明度、公开度不够。
  客观地讲,目前我国不少地方的拆迁信息透明度、公开度还不够,从而造成权力寻租和腐败事件不断。这主要体现在三方面,首先,虚构征地拆迁补偿项目贪污补偿款。集中表现为虚报田亩数、虚构土地附着物、虚列农户或房屋权属人、虚增拆迁面积、伪造补偿发放表、冒名领取补偿金等。
  其次是,隐瞒实际补偿标准暗中“吃差价”。有的村干部在与相关单位协商补偿款的过程中,打着为村民谋利益的幌子,全力“杀价”,擅自在与征地单位协商时提高土地补偿费的标准,暗中“吃差价”。

四、农民补偿偏低。
  法律规定征地补偿费用只按照其用途给予包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿,其补偿“最高不得超过被征地前平均年产值的30倍”;这种补偿金额是基于农地收益计算的,不能准确反映农地转为非农用地的预期收益;而且土地具有巨大的增值潜力,土地补偿费远远低于土地出让价格;因此现行的征地补偿标准明显过低。
改革现行征地制度能让让农民分享城市化成果
  2012年11月28日,国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》,对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。这一改革,可谓“千呼万唤”。在新政策最终出台前,中国大量农村集体土地在转为建设用地过程中,为地方政府带来丰厚土地财政收入,而农民却所获有限。
  相关统计数据显示,60%经历了征地的村庄,农民对补偿都不满意,69.7%的人认为补偿太低,38%的人表示没征求农民意见,35.8%的人认为补偿不足以维持长期生活,24%的人认为市场价格远高于补偿水平,还有23.4%的人表示大量补偿款被截留及挪用,16.4%的人表示没有任何补偿,9%的人称补偿被拖欠至今。
  此外,28.8%的农民事先未得到任何通知,58.2%未就补偿额征求农民任何意见。数据表明,若事先得到通知,农民的满意度会提高两倍,征求农民意见的话,农民满意度也会提高一倍。
  客观地讲,改革现行征地制度可谓迫在眉睫。此项改革,可以通过提高补偿标准,增加农民财产性收入,保护农民权益。这种地方政府   “放利”而农民“得利”的政策转变,是应有之举,也是必须之举。
  在业内,其实早就有专家指出,中国征地制度改革“不宜再拖了”。中国自上世纪90年代就开始讨论征地制度改革,基本遵循“缩小征用范围、提高补偿标准、拓宽安置途径、完善征地程序”的改革思路,但进展并不顺利。当前,中国征地制度改革条件已经具备、时机已经成熟。
  尽管修改条款细节还未公布,但中共在十八大报告中已承诺,“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”,具体政策必然围绕这一基本原则。
  中国土地管理法中规定,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。这意味着,一亩地农业产值如果是1000元人民币,农民卖出土地最多只能拿到3万元,最终这块土地无论挂牌拍卖价格高低,“大头”都归地方政府。 难怪有抱怨说,补偿标准不但赶不上地价上涨,甚至赶不上菜价上涨。
  毫无疑问,这样的征地制度导致农民意见很大,农民失地、缺乏就业机会,发展能力也受到很大限制。
  有消息称,此次征地改革将在现行补偿标准上提高十倍。果真如此,那将善莫大焉。不过,如果能进一步做到区别对待可能会更好。当前我国一些城郊地区,尤其是一线城市的城郊地区,补偿费用已基本和市场接轨,而偏远山区的补偿标准可能还停留在上世纪80年代的水平。如果能把偏远山区的补偿水平进行大幅提升,这不仅能让他们享受到城市化的成果,还能大大缩小地区贫富差距。

不能妖魔化土地财政
  近些年来,土地财政成为了众多专家学者抨击的对象之一。在一些人看来,土地财政几乎和土地腐败可以划上等号。这有妖魔化土地财政的倾向。
  土地财政其实是一个中性词,它也远没有我们想像中那么面目可憎。在不同历史阶段,土地,作为最重要的一种生产资料,发挥着不同的作用。在商品社会时代,土地是名符其实的财富之母,人类的生产生活都离不开它。同时,它也是一种社会财富和社会资本。在社会主义市场经济时期,土地不仅是国家重要的宏观调控介质,也是社会再分配的一个有力杠杆。
  土地财政的存在,是我国土地公有制的制度安排。诚如国家土地副总督察甘藏春所言,土地财政是一个客观事实,是我们的一个制度安排,因为中国宪法确定,城市土地是国家所有,国有土地变成资产,形成资产性收入,这必然是财政性收入。
  当前我国楼市调控,绕不过土地财政,这是不争的客观事实。楼市政策背后是土地财政,土地财政背后是分税制。土地财政虽然饱受垢病,但不可否认,土地财政是分税制后地方政府提供公共服务和推动经济增长的重要支撑。
   作为政府重要的非税收收入之一,土地财政除了大家耳熟能详的土地出让金之外,还包括新增建设用地有偿使用费、土地使用权租金和耕地开垦费等。“这部分土地财政的征收,最大的特点是‘松紧’的不公平。譬如,在住宅和商业用地上,地方政府实行高地价政策,往往可以赚到不少钱,而在工业用地上,地方政府执行低地价政策,常常还要倒贴许多钱。”
  与土地相关的税收也是土地财政的重要组成部分,比如营业税、契税,土地增值税(房地产和建筑业)等。目前,在我国很多城市,这部分收入占到地方税收的近四成。
  此外,地方政府土地抵押融资所得亦是土地财政的重要内容。早就有专家指出,今日的债务就是明日的税收,在讨论土地财政时,如果不把土地抵押融资所得考虑在内,这其实是捡了芝麻丢了西瓜,这部分收入主要用于市政公用设施等方面的建设,其规模相当惊人。
据相关媒体报道,根据央行《2010中国区域金融运行报告》,大体可以推算出地方融资平台贷款规模约在14.4万亿元左右,这其中主要以土地抵押融资为主。
  “吃饭靠财政,建设靠土地”可以说是当前我国不少城市的现状。这种状态的存在与当前我国处于城市化高速发展时期不无关系。城市化的高速推进,需要大量建设资金,尤其是基础设施建设资金,而各级地方政府的资金毕竟有限。这种情况之下,土地财政的支出,除与土地相关的有关税收可以大部分用于财政的经常性支出外,其余绝大部分可说都是应用于建设性支出。土地财政收入与地方财政收入,土地财政支出与地方经济发展,可说是一种你中有我、我中有你,相辅相成、相互促进的关系。
  土地财政在支撑地方区域经济发展中发挥着巨大作用,而地方区域经济的发展、城市生活环境质量的提高,又有助于吸引更多的创业投资者和外来务工人员,反过来又带动当地楼市价格的上涨,进而拉动土地价格的上涨,而地价的上涨又让土地财政助力地方经济发展如虎添翼。
  需要强调的是,尽管土地财政在我过城市化进程中发挥了重要作用,但凡事过犹不及,如果土地财政过度补贴工业投资,不仅会导致房地产市场产生大量泡沫,还会造成国民财富的流失。而政府如果过度依赖土地财政,必然会导致拆建不断,并最终负债累累。
  归根结底,土地财政本身并没错,错在过犹不及。“过犹不及的症结,不在土地财政本身,而在地方官员‘政绩焦虑症’。如果不根治‘政绩焦虑症’病根,即便送走‘土地财政’,也难免会迎来‘住房财政’。”

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
友情链接: 国务院  住建部  自然资源部  发改委  卫健委 交通运输部  科技部  环保部 工信部  农业农村部
国家开发银行  中国银行  中国工商银行  中国建设银行  招商银行 兴业银行 新华社 中新社  搜狐焦点网 新浪乐居 搜房
中国风景园林网 清华大学  北京大学 人民大学  中国社会科学院  北京工业大学  北京理工大学  北京科技大学  北京林业大学  北京交通大学
关于我们  |  联系我们 |  版权声明 | 京ICP备08102257号  |  京ICP证110053号 | 京公网安备110108004346号
北京市公安局网络报警中心网络110报警服务不良信息举报中心