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首页 >> 2013第四期 >> 把握欠发达县域跨越发展的四个节点

    对欠发达的县域经济来讲,实现跨越式发展要把握四个节点。哪四个节点?
  具体而言就是:干什么,在哪儿干,土地从哪儿来,钱从哪儿来。

1、干什么?   

 作为县域,干什么,实质是产业选择问题。以往无论是县域还是区域,做规划或者确定发展战略,都有一个一二三产业比重的变化指标。我一直主张:一二三产业的比重孰高孰低不应该成为县域(或区域)发展的目标。那么,县域应该追求什么呢?什么赚钱干什么,发挥比较优势。比如,林木、花卉是鄢陵县的优势,那么,在产业选择上就要发挥这方面的比较优势。一些发达国家为什么出口矿产品和羊毛,不搞深加工?因为他们在这方面没有比较优势。这是不言而喻的。所以,在区域发展的过程中应该树立发挥比较优势的思想。

2、在哪儿干?

  2000年党中央提出要积极稳妥地推进城市化,但受到某种思维方式的主导,科学院、工程院几十个院士报送了一个报告,主要判断是中国城市化冒进了,中国城市化过快了。结果使得决策部门、理论界和舆论界有了一个错误的认识。那么,中国的城市化真的冒进了吗?中国的城市化真的过快了吗?十八大以后,我们明显感觉到党中央有关城市化的方针和提法发生了很大变化。
  城市是产业中心、人居中心、财富创造中心、科技进步和知识创新的中心,资源节约和环境保护的重心,同时也是消费中心,所以我们把城市化作为国内第一需求。优化结构、扩大国内消费,重点和主要平台在城市。这一点没有疑问。所以,县域产业应该在城市干,在县城干,这就明确了在哪里干的问题。 
  但是,现在存在一些时髦的提法,有的似是而非、经不起反驳,有些似乎正确,但对解决中国的现实问题没有任何好处,反倒有无的放矢、误导舆论之嫌。
  第一,中国的城市化超前了吗?冒进了吗?不管是超前过快、还是冒进,有这样的总体形势判断,必然在政策上自觉或不自觉地对城市化刹车。
  第二,中国的城市病是否应该成为逆城市化进程的依据?污染、拥挤、占地、公共安全、社会保障、农民工问题、房价问题等等,似乎都是城市病。我觉得,上述现象是客观存在,但在很大程度上又是取得城市化收益所必须支付的成本。试想,搞城市化能不占地吗?城市本身就是人口、产业聚集,怎能没有污染、没有拥挤呢?另一方面,这种污染又为我们依托城市进行规模化的治理提供了前提条件,依托于城市的污染治理工程,更有效率,更可持续。
  第三,是重点发展大城市,还是重点发展中、小城市和小城镇?国家的政策是大、中、小城市协调发展,这句话没错,这是目标,但是它不应该成为我们的现行政策。因为大中小城市协调发展应该是未来的目标,在中国对,在美国也对,今天对,明天还对。如果作为政策,要有时间性和阶段性,在不同发展阶段,应该针对主要矛盾,有不同的提法。大中小城市各有其发展的依据,各有其特定的功能和优缺点,不能相互替代。但在一定时期内,大城市的率先发展,大城市人口占中国城市总人口较高的比例,是正常现象,符合中国的国情。当大城市率先发展并达到一定规模、边际效益为零的时候,中小城市也将迎来更快地发展。另外,大城市率先发展的同时,中小城市也在发展。如果政策与客观规律发展相违背,即使为此支付极高的执行成本,也未必能达到预期的目的。北京、上海在人口方面控制了几十年了,效果怎么样?支付的成本有多高?这些未见全面评估,结果也不得而知。
  第四,怎样看待大城市?从理论上讲,城市的规模与城市的聚集效应和规模效应是成正相关的。但是一个城市又不可能无限制地扩张下去,当城市扩张的边际效应为零的时候,它的扩张自然就停止了。治理大城市病要依靠科学技术进步,调整发展路径,这是对的。但是,还有更深层的问题。那就是,应该更多地从我国的社会发展阶段、特殊的国情入手,分解大城市的功能。我国很多大城市的功能是叠加的,而且一些政策目标之间是相互存在矛盾的。比如说北京,是首都,政治中心,同时又是科技文化中心、教育中心,这些功能相互叠加。此外,北京还是经济中心,而这一功能是因为国家的财政体制使然。所以说,解决大城市病要从分解大城市的叠加功能,在转变政府职能上,从减少行政对资源的错配上来解决问题。可是很多现行政策是矛盾的。像北京市这样一个特大城市,工资水平高、发展空间大,还要求房价、物价水平低,交通成本低,这可能吗?哪一个超大城市能够做到?若真能如此,北京人口还将快速增加。中国人,外国人,谁不想到北京发展?所以,往往一些单一的政策刚出台,效力就被相关领域的政策效力抵消了。大城市有百万人口级和数百万人口级的,也有数千万人口级的。在一定时期内对数千万人口级的大城市进行人口控制或有利有弊,但对有巨大扩张空间的百万人口级的大城市进行控制则弊大于利。所以在未来城市化进程中,我国大城市不是多了,而是少了。同样,大中小城市在未来都将有一个数量增加和平均规模扩张的同向发展问题,这是规律。
  第五,城市发展要以人为本。城市是人类文明高度发展的产物,建设城市是人类共同理性行为。同样,建设城市是为了人们生活得更美好,当然要以人为本。   而怎么以人为本则应是我们研究的关键。科学发展观有四句话,第一句是发展是第一要义,还有第三句和第四句话,全面协调可持续,统筹兼顾。大家似乎把  这三句话忘了,而只记住第二句话——以人为本。中国现在已经发展到世界第二大经济体,值得自豪,但也要看到,用13亿人一除,人均要排到世界第100位以后。所以,中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段。我们现在的很多口号、很多提法与我们社会主义初级阶段的理论相悖,比如说过剩问题、过热问题、过高过快问题等等,都与初级阶段理论较少相容。
   保护个人产权,尊重人权,高举道德旗帜,与社会主义本质要求相一致。但是在建设有中国特色社会主义的过程中,在加快城市化的过程中,面对的是社会结构和土地利用结构的大变动,社会利益结构的大调整。在这种情况下,我们是不是也应该讲一点集体主义?考虑考虑怎样来解决局部与整体、近期利益与长远利益的相互关系呢?有人说,既然城市化是一个自然的历史过程,政府为什么去调控?试想,没有政府调控,没有政策的调解,哪有低成本的城市化。
  第六,现在有人讲城市化率不是越高越好,我反问一句:难道是越低越好吗?中国现在城市化率高了吗?50%多就高了?我一直说,如果对一些营养不良的人大讲减肥的好处,如何减肥,岂不是无的放矢,能够解决现实主要问题吗?
  第七,城市化速度不是越快越好。我补充一句,也不是越慢越好!中国城市化最近十多年来是有一个较快的增长,但从一个较长时期看,最近十多年城市化速度的加快,每年增加1个多百分点,又是以往长期对城市化的种种限制、积累的能量集中释放的结果。
  第八,城市化要从速度向质量转型。试问:在十多年的快速城市化过程中,中国城市化质量总体上下降了吗?既然在快速的过程中,城市化质量总体上在提高,那转型是什么含义?难道通过人为减速来达到提高城市化质量?还是在城市化发展快速或者正常速度的过程中提高城市化质量,哪一个更符合中国目前的实际,哪一个成本更低、效果更好?为什么总是把速度和质量对立起来,而没有看到两者的统一性?
  第九,城市化不等于土地的城市化,城市化不等于房地产化。谁说过中国的城市化就是土地城市化,就是房地产化?没人讲过。自己假想一个并不存在的论敌,然后加以批判,使自己立于不败之地,也省力气,但回避了焦点问题。试问,城市化没有土地支撑,人们的活动居住场所建在何处?最近十年中国土地的城市化速度高于人口的城市化速度,这是事实。但在城市化加速时期,城市的土地是按宗地、按地块规划成为城市用地的,城市道路也不能一米一米地建,而是整条地建设。人口进城则是以自然人为单位的。所以在快速城市化时期内,土地的城市化快于人口的城市化,这是阶段性的必然现象。至于房地产化的问题,直观上看城市本来就是各种建筑物的排列组合。没有房地产的支撑,城市化岂不成了虚无飘渺的海市蜃楼?所以,我的看法是,房地产业是扩大内需与改善民生最重要的节点。
  基于以上的分析,结论是积极稳妥地推进新型的城市化是转变发展方式,优化结构扩大内需的最大节点,是推进低成本的社会主义现代化的必由之路。什么叫积极呢?就是要提高城市化的自觉,不要以各种似是而非的理由来抑制城市化、反城市化,一有风吹草动就拿城市化开刀。什么叫稳妥呢?就是要顺应城市化的客观规律,不要急于求成。实际上,积极和稳妥没有谁是谁非,而是一个合理度的把握。
  什么叫新型城市化呢?所谓新型的城市化,一是城乡居民平等分享城市化成果的城市化。二是政府主导和市场配置资源相结合的城市化。三是内生动力推动和外部力量推动相结合的城市化。四是节约资源和环境友好的城市化。五是集中型的城市化?什么叫集中型的城市化?我做了四个不同层次的内涵注释。①要有一个较高的城市化率。有人说,中国城市化率60%就行了,我认为至少80%以上。为什么?中国的人口高峰大概是14.5亿到15亿,80%的城市化率,农村的人口还有3亿,相当于美国现在的总人口。这是中国的国情。②大城市占城市总人口的较高比重。我粗算了一下,中国未来实现城市化之时,千万级以上城市人口的超级城市要达到十几座,300万到1000万人口的特大城市大概有几十座,100—300万人口级的将有百八十座,50-100万人口级的中等城市大概几百座,50万人口以下10万人口以上的小城市大概1400—1500座,还有小城镇数千座。这里讲的小城镇,不是建制镇。中国2万多座建制镇镇区绝大多数只能具有农村集贸市场的功能,不会成为真正的小城镇。③若干个都市群的形成与发展。现在号称有十一大都市群。这11个都市群人口占全国总人口的30%,GDP占近60%,国土范围占全国的6%。也就是说,6%的国土面积容纳了近60%的经济产出和30%的人口,今后11个都市群的国土面积不会增加,但人口和产业的比重还会增加。最后一个层次就是紧凑型城市化,是指城市空间紧凑型的布局,用较少的土地容纳更多的人口和产业。六是跨区域流动与就近进城并进的城市化。因为中国是个大国,不少人将跨越几千公里异地进城。据了解,目前跨区域流动人口超过7000万,这是中国的特点。七是多元动力推动的城市化。八是多样化的城市化。中国是一个大国,各地差异大,城市化是多样化的,想用一个模式、一个路子去套,是不可能的。

3、地从哪儿来?

  土地空间不可移动,唯一的途径是就地解决。要解决用地问题,一是突破政策约束,二是要协调各种利益关系。
  首先要分清土地几大功能。第一个功能,土地是财富之母,是生活、生产须臾不可离开的物质基础。第二个功能,在市场经济条件下,它是资本,是资产,是要素。第三个功能,在社会主义市场经济体制下,它是宏观调控的重要工具,比如,国家掌握土地审批权、计划批准权。第四个功能,它是社会再分配的重要杠杆。明确了这几点,才能解决下面的问题。
  第二,城市用地是更集约的用地。满足合理的城市化用地不会对中国的粮食安全构成威胁,同时它是落实保护耕地基本国策的重要前提。即使我国的城市化率达到了80%,城市用地仅仅占国土面积的1.2%—1.3%就够了,何来影响中国粮食安全?城市化用地增量与农村居民点的用地减量存在着后者大于前者的置换关系,现在没有置换出来,是因为政策滞后。比如人进城了,但不能落户,买房又限购,很多农民工老婆孩子还在农村,这是城市化政策滞后的结果。如果达到80%城市化率,将有4—5亿农民进城,城市人口将增加5—6亿(因为这里面还有自然增长的问题)。那么,城市建设占用的增量耕地上限是多少?5000—6000万亩。农村居民点用地可以置换出来的耕地是多少?1亿亩以上。现在要突破土地政策的约束。每年国土部门供地计划总是完成得不理想,而开发商总是抱怨供地不足,原因可想而知。如果有开发商囤积土地成功,那是政府监管失控,是政府的责任。政策上抑制囤地有法可依。破解城市建设用地中的利益分配问题,调解征地拆迁中的利益关系,核心是城市土地升值收益合理的分配。要抓住这个要害。
  现在有些观点似是而非,比如说土地是农民的命根子。中央提出,土地收益向农民倾斜,也要具体问题具体分析。这里的农民是指谁?2亿多已经进城的农民工,他们最希望的是什么?他们最希望政府为他们干什么?作为农民,当然征地补偿越高越好。有些学者提出提征地补偿提高10倍。过去,征地补偿是土地前三年平均年收入的30倍,提高10倍是什么概念?是300年的土地收益,由谁买单?结果必然导致城市化成本的提高。因为土地的补偿高了,必然是地价上升、房价上升。实际上,这涉及到社会再分配的问题。城市土地为什么值钱?因为大量的公共配套设施建设,这是社会投资积淀的结果。为什么地铁一修通,房价、地价就涨?那是社会资本投资的结果。所以,城市土地级差收益归社会合情合理。现在只有政府能够代表公共利益方取得土地收益,进而反过来为整个社会提供公共服务。这样才能加快城市的基础建设,提高社会公共服务的水平。这是一个利益循环,是社会再分配,而不是简单地对农民的剥夺。
  房价和地价的背后是复杂的社会再分配的关系。我们的制度设置是土地批租,70年土地出让金一次性征收。征收的结果是政府在短期内积累大量的公共资金,用于加快公共基础设施建设。这叫寅吃卯粮,也是卯事寅干,两者相互对应。简单否定,于事无补。
未来要城乡统筹,城乡一体化发展,但在城乡的二元户籍制度、土地制度下,可能很难有真正的城乡统筹发展。方向是什么呢?取消城乡分割的二元户籍制度,在《宪法》层面上,变二元的城乡土地制度为一元国有(共有)土地制度。农村土地对农户实行永佃制,只要是农户,就可以有使用权,但是所有权是国家的。这样可以和现行的基本制度安排较多地融合,较少相悖。
  对于宏观土地调控,我主张要适当地改变思路,不要一说城市建设用地就与粮食安全挂勾。

4、钱从哪儿来?

  钱、技术、人才是生产要素,是可以流动的。钱是资本,要向高回报地区流动。欠发达县域要打造低商务成本的软硬环境,不要开门招商引资、关门打狗拔毛。要使资本有利可图,才能吸引外部资本进入,实现跨越发展。
  人才也是这样,人才要向着能够充分发挥自己的聪明才智的环境和区域流动。发挥人才作用,关键有两条:一要使人才无生活后顾之忧。二要给人才以自由思想的空间。没有这两条,创新无从谈起。因为创新是有风险的,不可能100%成功,而且成功的概率很小。想一想,中国哪个大师是人才工程打造出来的?
  作为县域来说,我的基本看法是,在城市化问题上要力戒全国一刀切、一个模式。应该放手把县城建设成中小城市。像鄢陵县城,现在有20多万人口,是名副其实的小城市。怎样再做得大一点、强一点,这是篇大文章。鄢陵县的发展规划、城市空间布局,框架已经拉开,今后其规模效应和集聚效应会进一步发挥。如果鄢陵县的60多万人口,有四十多万人口居住在县城,这样的县域经济将是另一番情景。
  现在河南提出中部崛起,我赞成。因为中部崛起的时机已经成熟,条件已经具备。接下来是工业化、城市化、农业现代化、信息化“四化”协调发展问题。讲“四化”协调,首先要厘清四化的相互关系。没有城市化支撑的工业化将支付极高的分散化成本。工业化是城市化的动力,但是工业化不是唯一的动力,而是多元动力推动。两者是良性互动关系。
  第二,农业是国民经济的基础,但农业不具有物质财富的代际积累功能。农业现代化要与工业化水平相适应,要依赖工业化提供物质技术支撑。农业生产资料、农业技术装备等要靠工业化来支撑。农业现代化要依赖于城市化提供产品市场需求和剩余劳动力就业空间,城市化为农业现代化提供基本前提。一个社会,大多数人搞农业,那不叫农业现代化,社会也富裕不了,农业劳动生产率也提不上去。第三,信息化是高技术装备的基础。现代信息技术装备工业是新型工业化的重要基础,装备城市叫城市智能化,装备农业形成现代农业的基础。信息化提高资源配置效应,改善劳动条件。
  最后,我再谈一个观点:县级是扩大地方经济发展自主权最适合的行政层级。中国的基本行政建制单元是县,大部分县都有几百年、上千年的历史,相对稳定。相比之下,乡镇的幅员太小,地级市又太大。县域具有整合资源的基本幅员,具有调节各种利益关系的社会组织架构。同时,县级对范围内各个乡镇的信息把握相对充分,便于实施统一的发展政策,取得相应的效果。中国30多年的经济发展成功,重要的原因之一就在于各县域经济的竞相发展,在于各县域经济的横向竞争。尽管它有副作用,但其正效应远远大于负效应。现在的主要倾向仍然是横向竞争不够。要减少不必要的行政干预,使2000多个县域能够真正把经济增长潜力发挥出来。要达到这一点,就要扩大县级经济发展的自主权,包括土地使用权,这应是今后行政体制改革重要方向之一。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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