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首页 >> 2013第四期 >> 关于中国城镇化发展战略设计的几点思考

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  2012年,中国的城镇化水平已经达到了52.6%,比上年提高了1.3个百分点。无疑,中国的城镇化未来之路怎么走,不仅是我国未来10-20年经济社会发展的历史性事件,也是影响世界未来经济社会格局的重要事件之一。在这个时候有必要思考一下未来一段时期,中国城镇化战略的政策导向。

一、城镇化推进所需要迫切回答的三个问题
  其实,无论是城市化还是城镇化,都是同一个命题,就是让人们从农业中脱离出来,进入生产效率更高的非农产业,当然,也要从农村搬入城市。国内外的城镇化经验告诉我们,中国城镇化推进中有三个迫切需要回答的问题。
  一是我们需要什么样的城市?中国的城镇化需要一个什么样子的规划和建设?是建设一个一开始看着很美,很现代,但是越看越难看,越想逃离的城市,还是建设一个一开始看着一般,但是有文化,有味道,越接近越想亲近的城市?说实话,每次开车走过正在修建的前门大街的时候,我都有一种凄凉感,历史需要建筑作为载体,载体可以复制,但是真正的历史却无法复制。另外,城市的内涵和品味,有人说有文化就有品味,这仅仅是品位的一部分。城市的品味是这个城市区别于另一个城市的根本所在。比如这个城市是否宽容?是不是从善如流,还是看见弱势群体的第一反应就是撵走而不是创造和改善条件去扶持他,让他成为城市生产发展的一部分?比如我们的城市是不是有更多的博物馆和图书馆?
  二是我们需要多大的城市?大城市,还是小城市或小城镇,大家打的一塌糊涂,无非是从太大的容易产生拥挤或犯罪等等一系列问题,小城市就业机会少,人均占地太多等等,说到底无非是规模经济的问题,都是从经济学的角度分析。既然从经济学的角度分析,那么每个经济理性人告诉我们,就要用脚投票,现在的数据显示,农民工更多的向中等城市以上聚集,只能说明一个问题,城市的大小不是关键,关键是能否有就业机会,能否生存,或者生得更好。其实,我更赞成走城市群的道路,大城市就业机会多,小城市生活成本低,城市之间距离短,物流和人流成本低,相互比较优势明显。中国几大城市群的飞跃发展,正是这一问题的体现。 
  三是我们需要多快的城镇化?中国未来城镇化的推进面临着刘易斯拐点的困境。一方面需要提高工资,但是又根本无力提高,大幅度提高工资或许就意味着企业的倒闭。“民工荒与大学生慌”所体现的就业的困境,一方面低端产业工人要求提高工资与低利润的产业链条之间的矛盾,另一方面,很多大学生的就业问题,飞速发展的中国经济竟然面临高端人才的就业困难,这只能说明中国在参与全球产业分工过程中,更多的是利润微薄的低端环节。这样就要回到刚才的问题上来,现在大家都在谈论为了应对金融危机要走城市化道路,而且要加快。问题在于人进了城就一定能生活的更好吗?拉美的教训已经说明,没有大的就业机会,人进了城,就无法生存,如果再把回到农村的途径断了,也就是土地私有化,那么,贫民窟肯定就出现了。所以,关键的问题尽快整合国内的企业,形成一大批有国际竞争力的企业和大的集团,让中国的产业向更高附加值的环节攀升。不改变中国“买什么什么贵,卖什么什么便宜”的现实困境,很多问题都难以破解,与其说中国产业结构升级陷入了痛苦,不如说中国在应对全球化对策上需要调整。

二、城镇化战略政策四大着力点
  在中国推进城镇化的进程中,有许多问题纠结在一起,如果粗轮廓地去分析,这些问题可以简单归结为“人、地、钱”三个问题。三个问题支撑当前中国城镇化进程的快慢以及可否健康推进,这个大的战略方向的路径不清晰,政策上必然会来回摇摆。这三个问题有可以分解为四个着力点。
  (一)如何理解我们的城镇化率?很多传统的西方理论是无法简单解释中国的城镇化进程的,即使城镇化率这个最为简单的问题也是最核心的问题都突破了传统的定义,比如城市化的传统定义是农村人口转变城镇人口的过程。但是,我们当前采用的定义则是定居于城镇人口超过半年的人口数量占总人口的水平,这个定义仅仅规定了时间下限,却没有规定时间上限,也就是说你在城市呆半年以上就是城镇人口,但是2年后是否回去就不管了。事实上,其中大约超过2亿的人即农民工是呆在城市半年,但是,一旦到了一定的年龄,则会回到农村。需要强调的是,客观上这个政策设计是符合当前中国经济发展水平的,因为中国经济中的对外贸易更多的是加工贸易,加工贸易所依赖的是资源和市场在外,而加工在本土,而加工贸易所需要的劳动力的年龄结构是相对稳定在18-35岁的,也就是说不是城市排斥大量的农村人口进入城市,是总体上的经济结构无法容纳增速太快的城市人口,至少这个过程是缓慢的。可以把推进城镇化作为拉动经济增长的动力,但是,关键在于如何让产业结构调整以及经济发展与其相互协调。
   (二)土地在城乡之间如何管理?中国的土地制度与西方国家有根本上的不同。由此,中国的土地尤其是农村的土地还承担了生产资料之外的生活资料以及社会保障的功能。客观上讲,前期很多地区试点“耕地换社保、宅基地换住房”的做法有一定的意义,是在政策范畴内的一些突破,没有突破就难以化解城乡土地功能置换的障碍,城乡土地功能置换不顺利。置换不顺利的一个原因在于很多地方在实施过程中没有真正落实占补平衡的红线,为什么没有落实呢,肯定是落实起来没有经济收益,干脆以次充好。关键在于没有处理好一些利益关系,尤其是资金流向的问题。只鼓励了农村土地转变为城市土地,却没有鼓励农村的宅基地归还为粮食用地,说到底就是城市土地增加的收益分配上出了问题。另外,农业人口的外流与农地规模化经营之间存在矛盾,本来,城市化应该是农村土地规模化提高的过程,没有规模化经营,碎片化的农地无法提高收益,也无法实现现代农业的目标。进城与维持农地收益权之间有一定的矛盾,如果让大量的人进入城市,却继续参与本来收益很低的农业用地的利润,那么就意味着规模经营所提高的农业收益,依然被大量的进入城市却依然有收益分配权的人抵消掉,谁会有积极性去参与农业规模化经营呢?破解这个问题需要战略政策设计,既然农地也是生产资料,那么由此产生的收益就应该交税,如果参与利润分配,而不从事农业,那么这部分远离农业人是否应该也收取一定的税,以鼓励其逐步脱离农地? 
  (三)城乡之间的人的去向?有一个趋势越来越明显,在“招工慌”的今天谁拥有了劳动力,尤其是年轻的劳动力,谁就是未来一段时期经济发展的前锋,因此,在目前的情况下,对劳动力的争夺将慢慢成为东部沿海城市政府考虑的重大问题。因此不需要中央焦急,中小城市自然会实质性放开进城门槛。问题在于到底应该如何引导人口向中小城市聚集呢?关键在于财政和土地政策。在行政级别划分城市管理权限的今天,中小城市天然具有被约束发展的障碍。土地和财政指标越向下越少,怎么可能让他们有积极性让更多的人进入呢?逐步加强中小城市在土地和财政方面的自主权,鼓励其加强生活环境、教育和医疗等方面的投入,增强吸引力,是未来政策设计的重点。 
  (四)城镇化的钱从哪里来?长期以来,城镇化资金来源更多的是依靠地方财政,而土地财政无疑也是一个重要的载体。在土地财政的历史性任务即将完成,其弊端已经更为显见,尤其是在逐步强化社会保障的时期,会挤压有限的地方财政资金投入到基础设施建设。扩大城市化社会融资势在必行,尤其是在当前流动性过剩的情况下,将社会资金逐步吸纳到城市基础设施建设以及养老、教育和医疗设施建设应该加速。有利于吸纳过剩的流动性,也会将城市建设的资金缺口问题逐步弥补。让地方政府逐步回归到公共服务的本职上来。 

三、中国城镇化的战略向应立足于转型
  (一)中国城镇化的四个转向
  一是城镇化主体转向流动农民工。1/3的产业工人以及2/3的新增产业工人都来源于农民工。过去,我国很多地区的城镇化是通过城镇人口自然增长、行政区域调整以及外来流动农民工三个主体实现的。在计划生育政策引发的人口增速放缓及耕地红线等硬约束下,未来城镇化的主体将逐步转向流动农民工。这一点在东部沿海大城市尤其明显。上海等城市已经开始呈现老龄化,外来人口成为充实其劳动力市场的重要力量。
  二是城镇化由东部拉动转向以中部拉动为主。目前,工业向中西部转移不是暂时现象,而是大趋势。2008年11月的各地区工业增加值数据显示,北京、上海均呈负值,浙江仅0.9%,加工贸易大省广东的增加值也仅为9.6%,而同期安徽14.8%,江西19.8%,湖南19.5%。金融危机以来,国家在中西部的基础设施投资迅猛增长,达到40%以上。这就为中部城镇化快速发展奠定了物质基础,为中西部农村人口就地就近城镇化,提供了条件。
  三是以农村土地为载体的社会保障体系转向基本公共服务均等化。这是推动城镇化快速发展的关键,也是中国农业从以解决温饱为目标转向以发展现代大农业、品牌农业,并参与全球竞争的重要途径。危机以来,很多失业农民工返乡,耕地起到了社会“稳定器”的作用。但这毕竟不是长久之计。我们要尽快完善基本公共服务均等化迈进,稳步推进农民工的市民化进程。
  四是外延式发展转向内涵式发展。土地红线以及城镇盲目蔓延所带来的环境和资源问题,使得通过卖地来推动地方发展的模式不可持续。城镇发展必须在集约节约用地,提高单位土地产出上下功夫,实现紧凑型发展。当前,一方面农民工在城镇无房可住,另一方面,农村近30%的住宅空置率。实施农民工带地带房进城,进行宅基地异地置换试点,具备了一定的基础条件。
  (二)中国城镇化如何转型
  一是城镇化的空间体系结构。其涉及到大力发展东部城市,还是鼓励发展中西部城市的问题,显然,我们需要借助经济转型向中西部倾斜。东部城市要努力向拥有更高全球竞争力方向努力,比如北京、上海、广州。而中西部的城市则需要打破传统的简单承接东部产业转移的思维,大力推动开放型经济,建立资源约束和环境保护两道红线引进发展产业,在城市的内部交通、建筑、居住和就业等等细节上下功夫,真正实现螺旋式上升,而不是简单重复的数量发展。
  二是城市内部的结构转型。不能再走环状摊大饼的城市建设道路,而是走组团式的城市建设形式,在每个组团按照“生产、生态和生活”的理念设计,避免设计为“白天无人,晚上灯火通明”的睡城,或一个“白天热闹,晚上一片漆黑”的产业城。而是应该在就业和生活之间找到合理的平衡,就低碳的城市化而言,避免无效的交通流本身相比采用所谓的低碳的交通技术更低碳。
  三是城市内部交通、建筑的结构转型。实践证明,很多城市的高架桥不仅没有缓解交通,而是加剧了交通拥堵,即使用所谓的低碳电动汽车,如果拥堵或无效的交通太多,那么耗费的电所带来的能源消耗本身并不绿色。我们需要思考到底是简单的“十”字型的高架桥,还是追求俯瞰美丽效果的立交桥?我们的建筑能否从材料、结构等角度降低能耗?
  四是城市产业人群的结构转型。我国的农民工人均受教育为9.6年,经测算,一般来说劳动密集型的为9.1年,资本密集型可以为9.6年,而技术密集型则为13.3年,我国每10年,人均受教育提高1.3年。也就是说提高农民的教育和技能培训已经迫切需要提上日程。未来我们的产业人口不应再是数以亿计的流动民工支撑如此庞大的现代工业。一个大企业的总裁说,实践显示,1%的发明与创造是靠金钱,更多的发明——创造——依靠一线工人的实践和思考,也就是说,我们需要把庞大的农民工尽快真正转向稳定的产业工人,依靠他们的智慧推动我们的产业升级,依靠他们积淀的财富挖掘城市内需,推动城市经济的发展,这就需要把他们一生以及后代稳定在城市,而不是把他们一生的十年留在城市。

四、新时期我国城镇化的三种典型模式及政策取向
  对于一半的人口即将进入城市的大国来说,走什么城镇化的路径是一个相当重要的战略性的问题,西方传统的城镇化模式不足以回答中国如此复杂的城镇化路径。城市化本身是人口、产业和经济总体发展水平的一个协调过程,而不是简单的空间人口聚集和道路修建的问题。对于经济发展差距明显,人口规模庞大的国家,在城镇化模式选择上,应该注意差异化和因地制宜。 
  (一)城市群是城镇化的重要载体。城市群实现了大城市“高”就业机会和中小城市“低”生活成本优势互补。发达国家经验显示,没有全球竞争力的城市,就没有全球竞争力的国家经济,同时,没有相当规模和质量的城市群作为腹地依托,也难以形成像纽约、东京和伦敦等国际性大城市。我国长三角、珠三角等十大城市群土地面积、人口和GDP已分别占全国的11%、1/3强和2/3强,与美国和日本等国家城市群容纳全国50%以上人口和创造70%以上GDP相比,我国城市群发展有巨大潜力。下一步需尽快构建城市群内部基础设施建设、产业发展协调和公共服务衔接等体系,促进城市群内部区域经济一体化。
   (二)中小城市和小城镇成为“折返式”城镇化的主要载体。城市群并不是发达经济体城镇化的唯一选择,60%以上的德国人居住在小城镇和乡村。2008年底,我国中小城市为415个,占全国城市总数的63.4%,另有建制镇已经达到了1.9万余个,中小城市和小城镇是吸纳城镇人口主要载体。调研显示,相当数量农民工采取“折返式”进城的路子,他们在大城市积累一定资金和技术后,会选择进入门槛更低的中小城市和小城镇就业和创业,并逐步实现定居,这一趋势将因东部地区产业加速向中西部省份转移而得到强化。需尽快制定财税政策,扶持中小城市和小城镇公共服务能力,提高城镇综合承载力,假设每个中小城市年均增容0.5万人,每个小城镇年均增容纳0.1万人,将会吸纳近2000万人进城,对于稳步推进我国城镇化进城有重要意义。  
  (三)就地城镇化是新时期推进城镇化的积极补充形式。对浙江湖州,江苏武进和昆山,北京密云蔡家洼村等地的调研显示,统计上为农村,实际上这里的水电路等基础设施,学校和医院等公共服务方面已经基本城镇化了。这种就地就近的城镇化模式很好地将当地的人力、土地和特色农产品加工等结合起来,并有效化解了异地城镇化所带来的“留守儿童”和“留守老人”等社会问题。但是,由于这些地区在统计上不是城镇,在基础设施建设、社会管理和公共服务覆盖等方面还缺乏政策支持。应尽快加强就地城镇化研究,并给予相应的政策支持,推动这一新的城镇化模式的稳步健康发展。 
   (四)以“农业集成商”推动就地城镇化,变“三无”农民为“三有”市民。近年来,在如何以“三化”(工业化、城镇化、农业现代化)破解“三农”问题上各地进行了很多有益探索。采用“村企共建”的方式实现了农村的跨越式发展,并逐渐形成了一种“农业集成商”的模式来推进就地城镇化,很好地回答了大城市远郊地区如何实现新农村建设和城镇化结合的问题。所谓农业集成商,是指村级经济组织和龙头企业按照政府主体、市场主导原则建立农业农村发展体,按照政府的规划,企业按照市场原则组织资金,将农地整理、农产品种植与加工、市场销售、农民居住与就业、农村基础设施建设、农村建设用地整理等统一规划,统一运营的方式。这种方式很好地将工业化、城镇化和市场化结合起来,将当地的人力、土地和特色农产品加工等结合起来,有效化解了异地城镇化所带来的“留守儿童”和“留守老人”等社会问题,将大量传统城镇化模式下的“三无(无地、无业、无保障)”农民,变成了“三有(有地、有业、有保障)”农民。在此基础上,逐步实现农民在原住地一定空间半径内,依托中心村和小城镇,就地就近实现非农就业和市民化生产生活方式,形成就地就近城镇化。
  (五)混合式产权征地更有利于保护农民长远利益。长期以来,对于大多数农民来说,土地不仅仅是一个生产资料,还是一个生活资料,也就是起到了社会保障的作用。事实上,从各地的实践经验来看,农村土地与城市化和工业化结合的途径可以归结为三类:一是农地变城地,直接征用为工业或商业用地,农民获得补偿,二是农地还是农地,集体内部流转发展非农产业或规模农业,农民以股东身份加入,并收取租金、红利和工资等,第三种农城混合式,就是在征用过程中,留一定比例的土地给集体经营,并由于村集体自主决定这一部分土地收益。从实践来看,三种类型各有利弊,但是归根结底是要充分保护农民的当前和长远利益,要依据土地与中心城市的空间距离、社会经济发展的产业发展需求采取不同类型的农村土地的非农化经营模式,也就是说,问题的关键不在于土地和人是否进城了,而在于城市先进的技术、理念、资金等能否进入农村。为什么要强调这一点呢?我们地方政府在提高补偿的同时,有没有一个机制让农民能够稳定获取财富的增值途径?不是说一次性补偿就完了,如果不能创造条件让农民管理和使用这一笔财富,没有一个合理的途径让这些财富与农民的非农就业能力结合起来,那么,坐吃山空的可能性也是存在的,由此引发的社会问题更为严重。我想除了要大幅度提高农民分享土地增值收益外,各级政府是不是还要考虑如何服务好,让这些收益能够实现持续增值?在个人、集体、公司、地方政府等之间搭建一个合理的产权体系,或许更为有利于农民利益的长远保护。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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