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首页 >> 2013第四期 >> 统筹城乡规划,推进城乡一体化发展

     在新型城镇化发展中,我国面临着两个底层或基础层面的空间发展问题,一个是小城镇怎么发展,一个是农村居民点怎么建设。落实党的十八大提出的城乡发展一体化的要求,就要在城乡统筹规划的指导下,统筹协调务实地推进小城镇和农村居民点建设,让小城镇发展和农村居民点整治跟上城镇化的步伐。

一、  牢固树立城乡平等发展的基本理念

  牢固树立城乡平等发展的基本理念,加快完善城乡发展一体化的体制机制,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源的均衡配置,形成以工促农,以城带乡,工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,是党的十八大明确提出的发展目标和要求。可以说,这也是中国特色城镇化的内在要求,是新型城市化发展道路必须直面的重大课题,是现阶段城镇化进程中必须完成的艰巨任务,也是当前各级政府正在努力持续破解着的发展难题。
  构建新型的工农和城乡关系,必须要从中国特色的城镇化出发,从我们城市、乡村、工业、农业发展中间的两个相对面,从彼此之间的相互关联、相互制约的内在联系,以及互为市场、互为因果的发展规律上去认识。在城镇化初期,农村主要是解决发展中的工业化初期的原料、衣食问题等等。到了今天,我们已经进入到城镇化发展中期了,农村的多功能性作用日益显现,已经成为现今城乡生活的重要组成部分。
  我们讲城乡关系、工农关系的“新型”,从本源上认识就是从建国初期二十来年的城乡分治,经历改革开放以来的城市主导,到今天推动的城乡融合共同繁荣。我们根据中国国情,将城市化称之为城镇化,就是要更加突出城市化发展进程中的小城镇作用,这是一个不断认识不断提升的过程。今天必须更加务实地推动重点小城镇快速健康的发展。
  根据近几年的发展有必要特别指出的是,我国不但是一个人口大国,还是一个农产品生产大国,还要进一步认识到,我们同时还是一个农产品消费大国。从2008年开始我国已经成为一个农产品进口大国。数据显示,2008年我国大概净进口农产品100亿美元,逐年增加到2010年的400亿美元。据国际粮农组织测算,2012年度中国大陆的农产品纯进口额有可能会达到800亿美元。这是我们推进城镇化必须要高度关注、清醒认识的一个问题。
  从党的十八大对城乡发展一体化的要求看,体现了党中央对正确处理城镇化发展过程中的城乡关系、工农关系工作指导思路的不断推进、不断深化、不断持续提升的认识过程。十六大党中央首次提出统筹城乡经济社会发展,十七大明确提出加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,十八大明确指出城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本途径。这样清晰地指出了在当前发展阶段,必须更加关注城乡发展一体化、统筹协调好工业化、城镇化、信息化建设与现代农业、农村和农民发展之间的关系,唯有此,才能够更好地彻底解决中国所面临的“三农”问题。
  十八大和今年的中共中央1号文件中讲到很多这方面的内容,从促进城乡发展、城乡建设一体化的角度认识,以下几点非常值得关注。
  第一,加快推进公共服务均等化,均衡配置政府的公共资源。尤其在涉及农村居民点调整建设方面讲到,农村居民点迁建和村庄撤并,必须尊重农民意愿,经村民会议同意。不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区,不得强制农民搬迁和上楼居住。这里有组数据值得关注,从1990年到2010年20年间,中国农村地区的自然村落已经从360多万个减少到270万个左右。也就是说,在这20年间,随着工业化、城镇化的进程,包括自然灾害损毁、行政区划调整、城市规模拓展等,以及一些地方对农村居民点撤并,我们国家已经灭失了100万个左右的农村自然村落,平均每年5万个。在这100万个中间有的灭失是正常的,有的恐怕是人为意识及行政强制实践推动的。如何按照城镇化的客观规律调整农村居民点,保护传统村落和乡土文化,是当前急迫的重大问题。1号文件提到,要制定专门规划,启动专项工程,加大力度保护有历史文化价值和民族、地域元素的传统村落和民居。
  第二,加强城乡之间要素平等交换。1号文件提出,5年内完成农村土地的确权颁证工作;尽快完成宅基地、农村集体建设用地使用权的确权颁证工作;工作经费纳入到政府财政预算,中央政府给予补助。要推进征地制度改革,拟定出台农村集体建设用地补偿条例。加强农村金融网点建设。
  第三,有序推进农村人口转移市民化。落实放宽中小城市、镇的落户条件,推进基本公共服务对进城进镇农村人口的全覆盖。
  第四,保护农民的“三权”,即农民对农村集体组织的土地承包权、使用权和分配权。尤其强调,要相信农民的智慧和能力。

二、发展上明确城乡发展转变的差异化要求

   在城市化进程中,城市和农村的职能、所承担的责任是不同的,应当有区别、有差异地进行发展。从城乡发展关系上认识,我认为有三个方面非常重要。
  首先,改变以往自然经济条件下形成的农村地区的聚落方式,重构和优化城乡空间的聚落形态,形成以城市群、中心城市、县城、重点建制镇、一般镇和中心村为核心的城乡居民点聚落体系。我国现有657座城市,还有19000多个建制镇,14900多个乡集镇,260多万个自然村,这是我们的空间聚落现状。日后城镇化基本实现,我们国家的空间聚落会是一个什么样的状况呢?只讲城市群和大城市,讲不明白小城镇和村庄,不是城镇化空间布局的完整答案,这是留给我们这一代人必须回答的一个发展课题。
  其次,改变以城市为主、为重的公共服务布局模式,形成推进城乡一体化发展的基础设施、公共服务设施和社会保障等基本公共服务均等化建设的制度机制,形成以小城镇和中心村为核心的农村地区公共服务中心服务圈。我们都知道,城镇化本质上是公共品不断向农村推进的过程,是各级政府的公共财政不断向农村转移支付的过程,公共财政的投放要有效率、要有支撑,要有空间载体,我看为农村地区提供公共服务的载体就是发展起来的新型小城镇。
  第三,改变乡村地区以农事为主的社会管理模式,探索新型城乡社区的市民社会管理方式,形成依托小城镇和新型农村社区的城乡统一协调的社会管理体制。学者对这个问题还有不少的争论,但不管怎么讲,城镇化发展要在对传统的村社治理结构认同的基础上,为未来社会化进程中的新型城乡社会治理结构做好准备、做好基础。向这方面努力,还要依托小城镇。

三、功能上体现城乡差异化的职责承担

  农村就是农村,城市就是城市。对于广大的农村地区来讲,非常重要的是承担起国家和民族的五大安全作用,即承担起国家的粮食安全、生态安全、环境安全、能源安全以及资源安全的重任,以农村地区的五大安全来保障城镇化的健康和持续发展。广大的农村地区,应当以此责任为主,更好地把握自身的特征、区域的特点来促进特色产业的发展,促进小城镇有特色的建设。从这个意义上讲,我不完全赞同“农村城镇化”的提法。
  作为城市地区来讲,应当继续发挥特大城市、大都市群在整个城市化发展中间的核心引领作用,同时把发展的重点放到五大能力的提升方面。一是要提升辐射和带动区域发展的能力;二是要提升大城市的创造功能、服务功能、信息引领功能为主的创新能力,从一般的制造业竞争中退出来,把一般制造业的发展空间让渡给中小城市和小城镇,重点去推动创新功能方面的发展;三是要提升绿色发展、生态发展、人文发展为主的城市综合承载能力,而不仅仅只是生产方面的承载能力;四是要提升都市区域城乡建设成熟程度的城市建设能力;五是要提升民生发展、民生保障和市民幸福指数为主的城市服务能力。

四、布局上凸显城乡发展的空间特质

  城乡发展的空间特质用一句话概括就是“紧凑的城市、开敞的乡村”,这也是人类城镇化发展的一般规律。我们必须清醒地认识到,迄今为止,人类的城镇化道路并没有走完,当今国际社会城镇化的经验主要是发达国家的经验,作为我们这样一个人口大国,没有可以完全借鉴的国际城镇化经验。一些发达国家,尤其是发达的经济大国的发展历程已经证明并且在继续证明,脱离现代农业,失去繁荣稳定农村的支持,失去自然循环的生态保障,单纯地推动工业化、城镇化、信息化、全球化的发展道路充满着极大的危险性、不可预见性和不可持续性。作为中国这样一个人口大国,不能够走有些西方国家所走的分散化的城镇化发展道路,这条道路对于我们来讲是真的走不通。开敞是乡村空间的特质,不能把农村建设得跟城市一样密、一样高、一个样。小城镇兼具城市的紧凑集中与乡村的开敞疏朗,应当是今后发展的重点。党的十八大明确提出,生产空间集约高效,生活空间宜居适度,生态空间山清水秀,完全符合我国的基本国情,是对城镇化空间布局和空间发展的科学指引。

五、政策上推动国家层面给予小城镇发展十年培育期

  改革开放以来,我们走的是一条要素不断积聚,特别是向大城市不断积聚的城镇化发展道路,取得了积极的发展成效,但也带来了大城市病,有的地方病的不轻。在未来城镇化发展中,还需要针对不同地区的不同程度的要素积聚,但也需要适度地强调,生产要素在区域空间的均衡配置。要把要素的积聚和要素的均衡配置结合起来,借鉴德国分散集聚发展战略下的多中心城镇网络发展模式,从区域发展政策指引上,让渡出小城镇的发展空间,推进小城镇健康发展。
  作为小城镇来讲,应当完善小城镇功能,包括扩大产业规模,强化积聚人口的能力;节约集约建设用地,科学合理规划空间布局;解决民生难题,提升小城镇的发展品质;承接公共财政转移支付,加强配套公共设施,更有效率地服务周边农村。必须要突出强调的是,在国家层面的城镇化发展战略规划中,应当把县城、重点镇作为我国城镇化未来发展的重中之重,作为现阶段国家和地方城镇群发展的重点,作为当前深化改革、配套推进基层体制机制建设的主战场。因此,我呼吁在国家层面明确支持小城镇健康发展的十年培育期,并在体制改革、政策推进、资金资助等方面务实地推动。
  在这样一个培育期中间,下述四点非常重要,需要部门携手予以突破。第一,建立小城镇的产业引入机制。支持更多的产业主动地到小城镇落户、生根、发展,推动大城市周边的产业集群发展,鼓励农民就近就地转移、创业就业,发展依托小城镇的地方品牌建设,延长产业链、增加价值量。这里既有客观的市场空间配置规律,也离不开各级政府扶持政策的积极引导。第二,进一步落实基本公共服务均衡化,解决小城镇服务周边农村地区能力不足效率不高的问题,让中央和各级政府的公共财政转移支付,能够依托小城镇更多地、更好地、更有效率地服务农村地区。第三,把户籍制度改革落到实处。第四,探索城乡二元结构的建设用地在小城镇中混合使用的问题。


六、务实大胆的推动小城镇发展制度创新

  进一步整合国家部委支持小城镇发展的政策。首先,启动设市机制,改革设市的基础条件。少立新区,多设新市,这是我的一个基本观点。改革现行的市管县的管理模式,弱化地级市的直接行政管权,强化县级公共财政支配权,真正支持县域经济特色发展。我们不一定非得要把整个建制都设成市,而是按照城市的管理模式切块设市促进发展。其次,将现在的城市维护建设税改革为城乡建设维护税。原来的城市维护建设税是按照751的比例,即城市7%,镇5%,农村1%收取的附加税,主要用于城市设施的维护建设管理。当前,社会资本已经多元化多途径多用途地进入农村地区,很多地方的产业实际上是在农村地区建设,农村建设用地增加不仅仅是农民随便占地的增加,更重要的是大量产业资本下乡以后增加的建设用地。如果我们的建设维护管理的费用,我们的维修养护资金的渠道都跟不上去,各级政府即使投了再多的钱到农村,也很难形成正常的长期的运行管理。建议按照“独立税种,扩大税源,统一税率,专政专管专用”的原则,把城市维护建设税改革为城乡建设维护税。第三,成立小城镇基础设施建设专项基金。第四,探索农村集体建设用地发展小城镇的新模式。探索小城镇城乡二元土地性质建设用地的混合使用,鼓励小城镇发展过程中的城乡建设用地置换。不一定非得套用城市的城乡建设用地增减挂钩,在小城镇的挂钩政策极有可能导致强行拆除农民的房子和村庄。我们能否探索已经是小城镇的集体建设用地,就让他按照规划实施建设,解决好农民的直接利益补偿。
  实现城乡发展一体化应该是一系列制度建设和积累的过程,一蹴而就不行,消极等待也不行,只有迎难而上大胆探索。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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