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首页 >> 2013第十一期 >> 聚焦:十八届三中全会 新一轮改革和城镇化

  早在十八届三中全会召开之前,社会各界就翘首以待,在对其充满无限期望的同时做出预言:由中共中央总书记习近平主持的这次会议将制定出中国下一轮经济改革的整体规划,将启动我国新一轮改革的大幕。

  国内外媒体甚至将本届三中全会的重要性和十一届三中全会相提并论,因为1978年召开的十一届三中全会掀起了人类史上最大规模的农村改革,这次根本性的变革让中国获得了前所未有的惊人发展。35年后的今天,中国经济改革已到关键时刻:中国经济必须通过变革激发新的 活力,改革成为决定当代中国命运的关键抉择。

  11月12日,为期4天的中共十八届三中全会在北京闭幕,通过了《第三次全体会议公报》,随后《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式对外发布,给出了清晰的改革思路。一时间,政界商界、媒体公众都急切地对《公报》和《决定》进行着各种解读。
中国新一轮改革的大幕已经拉开,改革的共识已经形成,改革的前景值得期待。有业内人士称,邓小平“摸着石头过河”的改革已经达到极限,中国的改革进入深水区,“石头已经摸不着了”,必须设计更为可靠的桥梁,才能引导中国改革走向成功。那么,十八届三中全会释放了怎样的信号?对于中国的未来和社会将产生哪些深远的影响?在全球城市化大潮下,十八届三中全会给我国的新型城镇化绘制了怎样的发展蓝图?将指引我国的城镇化走向何方?

聚焦1:新一轮改革大幕高调开启

    十八届三中全会之所以备受关注,是因为它揭示了世界第二大经济体的长期目标和改革大方向,重申了中国领导集体深化改革的“进取立场”。1978年,十一届三中全会提出的“解放思想、实事求是”,使得中国的改革开放大业开始;1993年,十四届三中全会第一次提出了“社会主义市场经济”,使得中国的改革有了一个新的方向;本届三中全会除了经济体制改革外,全面的改革措施又推向社会体制改革,推出的一系列改革方案将使改革力度具有历史性的标杆作用。如今,新一轮改革的大幕已经高调开启。

最具雄心的改革计划
    本届三中全会通过后发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了十五大领域、60项具体改革任务,被认为是中国政府近年来最具雄心的改革计划。
    著名经济学家吴敬琏认为,中共十八届三中全会提交了“非常好的改革总体设计和路线图”。他在寄望改革的新突破时说:“我们现在正处在一个很重要的关头,我们要重新启动‘大改革’。这个改革所涉及的目标,比起上世纪90年代更大、更高。”在吴敬琏看来,中国以投资拉动经济增长的办法已经走到尽头,想要推进经济发展模式的转型,一个决定性的条件就是通过改革,消除转型的体制性障碍和建立起能够鼓励

创新和创业的制度环境。
    11月20日,在国新办举行的媒体吹风会上,中央财经领导小组办公室副主任杨伟民就十八届三中全会精神及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的有关内容进行解读时说,《决定》共2万多字,涉及16个方面,其中15个是改革领域,有60条,其中55条是重大改革任务,可见改革力度空前,一言以蔽之“句句是改革,字字有力度”。由于全文共60条,因此,他称之为“全面改革60条”。
    杨伟民指出,全面改革60条是一个纲领性文件,各项改革领域的具体路线图和时间表还要陆续推进,“有些是比较明确的就可以直接操作,有些需要进一步制定具体的改革方案,如财税改革,思路已经有了,但具体改革方案可能还需要一定时间。”

 “改革设计推进有了指挥部”
     “中央成立全面深化改革领导小组”被认为是《公报》的一大亮点,它让很多人看了为之一振,同时也让人充满无限期待。
    缘何要成立全面深化改革领导小组?清华大学公共管理学院教授胡鞍钢在接受媒体采访时说:“这是中央反复酝酿成立的,也是重要的制度安排。以往体制改革以经济体制改革为主,制度安排由中央决定,主要由国务院经济体制改革委员会、国家发改委这样的部门领导和实施。”全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林在分析其必要性时指出,目前改革步入深水区,利益越发多元化,社会矛盾凸显。但国家发改委主要推动的是经济体制改革,难以协调社会体制等问题。
    中国国际城市化发展战略研究委员会秘书长蔡义鸿说:“改革力度空前、思路清晰,很让人期待!”他在强调自己特别看好中央成立全面深化改革领导小组时说,“这将让改革措施真正落地。这一次《决定》提出来推进改革有信心,有系统性、整体性和协同性,我们要实现‘三性’,最重要的就是顶层设计。全面深化改革领导小组的成立将具权威性,可以将各方面的改革统筹起来全面推进。”
    由于《公报》明确界定了全面深化改革领导小组有四项主要职责,即改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,有媒体评价为“改革总体设计推进有了指挥部”。可以预见,通过该机构,能够统一领导协调各个方面,通过党委、政府、人大、政协、司法、国防等各个系统落实下去。

改革成败关系到中国的未来
    的确,激发新活力离不开政府角色转变的顶层革新,尤其是重新界定政府和市场边界。新一届中国领导人已明确了市场化改革方向,简政放权,更多发挥市场“无形之手”的作用,这是改革的关键。
    十八届三中全会让人耳目一新的地方还体现在改革总目标的设置上,即“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。政府自身改革哪些方面是当前最需要做的和最期待的?著名经济学家辜胜阻称:主要是简政放权,政府向市场放权、向社会放权、向中介组织放权。
    十八届三中全会明确了改革总方向和2020年阶段性目标,突出了六位一体改革新内涵,强调了市场的“决定性”作用和目标的“决定性”成果,对土地使用制度提出新构想,对非公有制经济地位作了新界定,社会建设等新提法都令人印象深刻。
不过,吴敬琏直言:“更关键的是将这些决定落到实处。”在他看来,中国新一轮改革将面临两方面的阻力:特殊既得利益集团的反对,将给落实这些决定带来一定阻碍;此外,旧体系向新体系的转变过程中,由于部分环节配合不当,也可能出现困难。他说:“能不能落实这些决定,将决定中国未来的改革和发展。”
    《决定》也指出,当前,我国发展进入新阶段,改革进入攻坚期和深水区。必须以强烈的历史使命感,最大限度集中全党全社会智慧,最大限度调动一切积极因素。“敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱,推动中国特色社会主义制度自我完善和发展”,这是《决定》中提到的文字,这充分表明了中央的改革决心!让我们共同期待吧。

聚焦2:给农民一个全新的未来

    农村强、农民富,则中国强、中国富。中国的农业需要一个全新的未来,中国的农民需要一个踏实的未来。为此,十八届三中全会用了一个章节的篇幅来谈“健全城乡发展一体化体制机制”,明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”“保障农民公平分享土地增值收益”“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”等,多数专家认为未来农村宅基地的转让和流通会加快,未来的农村和农业将会有一个新的未来。

“建立城乡统一的建设用地市场”
    对于农民来说,土地是他们的饭碗、命根子。对于一个国家发展来说,土地是国家的财富之源。本届三中全会涉及农村土地改革的内容完全在人们的意料之中。
    曾经有人问外出打工的农民工:“如果把农村的地租出去之后可以得到土地的租金,你们愿意吗?”得到的回答是:“不愿意,因为租金没有保障,如果今年得到了租金,但是在下一年人家说赔本走人了,我们找谁要租金去。”于是继续问:“如果将农村的地卖了,可以一次性得到一笔钱,你们愿意吗?”得到的回答是:“不愿意卖,因为卖地的钱不多,而且花完就没有了。”在农民看来,租地和卖地对于他们的未来都没有保障。
    针对十八届三中全会公报提出的“建立城乡统一的建设用地市场”,专家普遍表示,从长远来看,对于土地制度的改革重点,将是农村集体建设用地的流转,而且这项改革很可能融入城镇化改革进程之中。
    事实上,早在十七届三中会就提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明说,十七届三中全会上提出建立城乡统一的建设用地市场,当时强调要严格地鉴定公共利益用地和经营性用地的界线。十八届三中全会再次重申要建立城乡统一的建设用地市场,这就意味着政府征收农民土地的范围要大大地缩减,严格地说应该是按照公共利益的原则来征收。“如果不是公共利益,仅仅是用于城市建设、城市发展,比如房地产开发、工业园区等,所有这些非公共利益的用地都应该允许农村集体土地直接进入市场。”
    细心的人发现,五年前提出的“建立城乡统一的建设用地市场”前有“逐步”二字,这次三中全会将“逐步”二字去掉了。莫非会动真格推进?不少专家表示,可以期待,但别奢望。因为这涉及巨大的利益分割,涉及地方土地财政及农民权益。这次能落实到什么程度,是改革的试金石之一。中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英认为,建立城乡统一的建设用地市场,会加快农村建设用地交易市场的形成,这需要修订和出台相应的法规,绝不是短期内可以完成的。

“让农民拥有更多的财产权”
    随着我国城市化进程的推进,现在有越来越多的农民离开乡村、走向城市,造成耕地开始荒芜,有些村庄开始消失,这就迫切需要提高农村土地的利用率。但是,另一方面,人们也发现,在提高农村土地利用率的过程中,农民的权益却得不到应有的保证。
     “让农民拥有更多的财产权”引起了不少人的关注。住建部科技委常务副主任李秉仁表示,三中全会打破农村土地流转坚冰,农民可参与土地转让、增值和投产过程,既破除城乡土地价格二元剪刀差,也能在市场支配下使农村土地得以充分利用。
    中国人民大学农业与农村发展学院执行院长温铁军也说:“农民最重要的资产是土地。建立城乡统一的建设用地市场和赋予农民更多财产权利,是要改变农村建设用地和城市不能公平同权的问题。这一问题导致不少地方在农村征地过程中损害了农民应有的财产权利。”
 中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华说:“就要有这样一种尝试,让宅基地、农民的自留地、农民的承包地能够以某种形式在市场上流转,形成这样一种收益,能够保障农民的生活,因为土地是农民的生活和生产资料。”
    农民对土地有哪些权利?国家特殊津贴获得者、现任中银国际控股有限公司首席经济学家曹远征认为,土地承包经营权改革35年来有一个不断地扩大的过程,在大包干时期农民获得的权益主要还是一种收益分配权,随着土地承包关系的延长、土地承包经营权的扩大,现在农民的土地承包经营权已经包括占有、使用、收益,以及部分的流转。这次三中全会提出农民对土地承包经营权有抵押、担保功能,这样土地承包经营权的权利范围进一步扩大。

未来的农村什么样?
     农村的现状让农村土地流转势在必行。目前,由于巨大的城乡公共服务差距,加速了农村宝贵的人力、物力、财力大量单向地流入城市,造成农村“失血”比“造血”多。
    在三中全会上讨论的农村土地制度的改革,在现实生活中落实会成什么样子?这是很多人想知道的问题。虽然在中国研究农村土地改革的专家和机构数量众多,面对中国农村土地改革,他们也各有观点,但却有着同一个共识即“改革难”。
    十八届三中全会刚一闭幕,安徽率先在全国试点农村土地改革,安徽省政府就对外宣布将在20个区县农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转,用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设,未来还将建设统一的城乡土地交易市场。
    对于一个农民来说,其实最不愿意看到的就是土地的荒废,但是他们不会轻易把陪伴了自己大半辈子的土地交出去,他们需要亲眼看看未来的农村到底什么样?从三中全会提出的“改革完善农村宅基地制度,选择若干试点”“建立农村产权流转交易市场”“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营”等表述来看,各地都会相继在农村展开改革的尝试。
农村的土地改革涉及到方方面面以及配套的一系列过程,需要逐步推进、深化和落实,还有很长的路要走。我们希望,不管采取什么样的方式推进改革,在农村土地改革的过程中要坚持的原则就是不能让农民的利益、权益受到伤害,同时,能够在保障农民的权益和国家的发展之间寻求平衡,协调、平稳地发展。或许,这考验的将是大智慧。

聚焦3:绘制新型城镇化发展蓝图

    十八大以来,城镇化已经上升为国家发展战略。本次三中全会后,新型城镇化被认为是中国新一轮改革的重要抓手。《华尔街日报》分析说,“作为中国经济增长的下一个主要驱动力以及再平衡驱动因素,城镇化无疑会在本次三中全会上得到支持,中国需要通过实现人口城镇化来获得成功。”十八届三中全会给我国的新型城镇化指明了怎样的发展路径?在我国新型城镇化战略下将有哪些新机遇?

新型城镇化重新被委以重任
    一位参与过十八届三中全会文件征求意见的人士表示,三中全会没有将新型城镇化作为一个独立的内容单列出来,但涉及新型城镇化的户籍、土地、财税、公共服务均等化、社会建设等领域的改革都囊括在十八届三中全会中,其中任何一方面的改革都是对新型城镇化的推进。
     国家发改委城市和小城镇中心研究员袁崇法称,我国当前存在着城乡差别,即公报中提到的城乡二元结构,农村居民以及在城市的农民工还没有完全进入到以城市为代表的现代化生活方式,尤其是公共配套、资源和人口这些最重要的要素没有一体化,而这些要通过新型城镇化来解决。
    《公报》虽然没有刻意提“新型城镇化”这样的字眼,但明确提出“完善城镇化健康发展体制机制”。稍加留心比较不难发现,之前的中央文件则是“积极稳妥推动城镇化健康发展”。有分析人士认为,虽然二者强调的城镇化发展思路一致,但是三中全会公告更突出城镇化健康发展体制的完善,这表明中央更强调以体制机制创新为保障,营造有利于城镇化健康发展的制度环境。国家发展和改革委员会宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所所长肖金成指出,这一提法充分证明了我国在推进城镇化过程中要大力推进改革。
     有专家学者指出,城镇化如果规划科学,推行有效,将激发内需,平衡投资与消费的关系,使经济增长获得新动力。有关城镇化规划将要出台的消息也不绝于耳,但遗憾的是城镇化规划“只见雷声,不见下雨”,原本预计于今年全国两会前后召开城镇化规划的大会也一再推迟。
就在十八届三中全会闭幕的第二天下午,国家发展改革委主任徐绍史提出根据党的十八届三中全会精神进一步修改完善国家新型城镇化规划及相关政策建议。业内人士指出,这也表明面临各地发展城镇化的冲动,中央有了更高的警惕,担心在植根于城镇化发展的旧有的各类体制,如土地、财税、户籍、社会保障等制度不改的情况下,城镇化发展的良好意图也很可能落空,因此也有意为城镇化降温,希望首先在改革现有城镇化发展的不良体制,完善城镇化健康发展的机制基础上,再稳妥推进城镇化。

定调新型城镇化
    在《决定》城乡关系相关章节中有对于新型城镇化的相关完整表述,即:坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化,推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展,促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局,增强城市综合承载能力。对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。有专家表示,这给新型城镇化定调,指明了其发展路径。
    长期以来,我国“外延式”和“速度型”的城镇化发展方式,累积了诸多经济社会矛盾,如土地财政依赖、城市体系失衡、城乡差距扩大、收入分配不公等,难以持续。新型城镇化承载着促进经济发展和社会公正的双重转型使命。当前,我国城镇化面临土地、能源、水资源和环境等诸多挑战,坚持走绿色低碳的新型城镇化道路势在必行。
    海外媒体已经关注到,中国在新型城镇化的设计规划中正努力将其和工业化、信息化及农业现代化有机结合。伦敦政治经济学院学者侯赛因还展望,随着中国新城镇化的推行,中国有望出现比目前“北上广深”更多的城市集群,将有助于缓解中国“超大城市症”,另一方面可以带动更多二、三线城市的产业升级和资源集聚。
    十八届三中全会公报对建立生态文明制度空前强调。事实上,从今年6月开始,习近平总书记就已在多个场合反复强调,“再也不能以GDP论英雄”。可见,建立生态文明制度,意味着对此前就已提出的“建设美丽中国”的目标的继承,也意味着一系列新的制度优化的开始。

关注“人”让新型城镇化可持续
    城镇化的过程本质就是农民进城的过程,我国推进城镇化就要确保农民进城后的权利。本次《公报》对于城乡二元结构弊端进行了坦率表述,明确提出:城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。
    目前我国的城镇化水平并不高,尽管国家统计局的数据表明我国的城镇化率为52.6%,但中国国际城市化发展战略研究委员会按照城镇户籍人口统计的城市化率(也加城镇化率)只有35%。这足以看出,农民工不能顺利融入城市、公平分享国家经济社会发展成果,是我国城镇化的社会代价和道义负债。中国国际城市化发展战略研究委员会主任金德钧指出,新型城镇化的核心是人的城镇化,意味着要改变目前的“半城市化”状态,需要大力推进户籍制度改革,让农民工在城市里长期工作生活的同时,也享受城市化带来的红利,全面融入城市。
    肖金成也撰文指出:在城镇化推进过程中,农民由农村转入城市,要实现户籍并轨制度,取消城乡二元户籍制度,充分保护农民由农村转入城市之后的权利。这也是现在很多农民工最担忧的问题。“让农业转移人口真正愿意做城市居民,愿意在城市扎根,从而实现真正意义上的城镇化。”
    《决定》对户籍制度改革进行了明确部署,“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。”
    户籍只是一张纸而已,户籍的背后就是公共服务的不均等。近年来,人们越来越清晰地认识到,户籍制度改革的重点和难点在于剥离其附着的公共资源分配、公共服务、福利待遇等权益。对此,《决定》也出台了“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率”等配套制度。专家表示,这些制度设计着眼于人的可持续发展,解决农村人口进城后的问题,对于他们身份转变后的利益和待遇有一个兜底保障,意味着户籍制度改革更加凸显“多层次、全方位”,也意味着我国在通往公平正义的道路上迈出了更加坚实的一步。
    另外,本届三中全会还有一大亮点,在上述社会福利和保障方面之外,《决定》在就业、教育等公民权利方面的改革完善也提出了系统的要求。同时,如何激发市场自身活力也是本届三中全会的重要看点。为此,有学者认为,要激发中国经济的长久活力,根本还在于用好中国巨大的人力资源。中国领导人关于新型城镇化的核心是“人”的表述非常重要,这一政策思路将使中国新型城镇化更具自主性和长期可持续性,也将使其实现从“量”到“质”的飞跃。



指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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