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首页 >> 2013第七期 >> 本期顾问:于建嵘

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提问1  

  在很多城市我们都会看到这样一种尴尬的景象:一边是繁华、整洁的现代都市,一边是垃圾遍地、街巷混乱、人员混杂的“城中村”。城中村怎样才能与城市和谐相处?

    于建嵘:城中村改造方案的核心,应该强调政府、城市和原村民三者利益的统一。具体表现就是社会效益上强调公平、持续,功能上符合城市规划和城市发展的要求,经济上突出土地资产经营、自我提升可持续发展,环境上着重改善提高,文化上通过渐进的方式,在保障其利益的基础上,让村民逐渐接受城市文化,最终达到彻底实现“农耕文化与现代文化融合”改造村民的过程。对已经形成的“城中村”,只有面对现实积极改造,具体问题具体对待,成功改造的关键是处理好政府、群众、投资商三方的平衡关系,以及在实施拆迁安置工作时,要将广大群众的利益放在首位。此外,对农村的建设管理政府自始至终不能缺位,必须建立健全这方面的法律法规。

提问2

在城中村的改造中有哪些值得借鉴的方式?

  于建嵘:城中村改造值得借鉴的方式主要是:一是城中村改造要合理、尽早规划,分步实施。随着城市化进程的加快,为了避免高成本的城中村改造,就要科学合理规划,提前进行人员分流及出路安排。规划是城市发展的灵魂,决定城市发展的水平、速度和质量。“城中村”改造无论是原地拆除重建、异地新建,还是旧村整治,要避免规划与管理滞后、土地开发停滞和建设无序等现象,就必须坚持具有前瞻性与科学性的城市规划先行的原则,将城市规划与土地开发相衔接,实现经济效益、社会效益与生态效益的协调统一。同时,城中村的改造是一个多方利益协调的过程,是不同价值观念在城市发展过程中一个重新认可的过程。因此,应该是一个由各级政府政策指导,原村集体经济实体和村民共同参与、协商和实践的过程,它包括了改造方案的制定和实施两个阶段。
  二是推广城中村土地股份制改造。城中村土地股份制的改造就是在把原村集体土地转化为国有土地的前提下,对原村居民和村集体享有使用权或所有权的土地进行估价,折算成股份,组建股份公司。股份制改造同时兼顾政府的长远利益、股份公司的健康发展、原村居民的社会保障。
  三是实行规范化的市场运作。“城中村”改造无论采取何种改造方式,都会涉及土地的征收、房屋的拆迁与重建、基础设施的改造与新建、集体资产的评估、集体经济组织的改制、改制后的公共管理支出等诸多环节,需要大量的资金投入,而这仅靠单方投资或依赖政府支持是远远不够的,必须充分调动多方资源,实行多元化融资,充分发挥社会闲散资金的作用。
  四是注重城中村改造的后续环节。与城中村改造相关联的后续环节主要包括就业培训、职业推介、扩大社会保障制度的覆盖面等。城中村改造,农民失去土地——传统意义上的社会保障基础,急需寻找新的就业机会。但由于二元结构下农民和城市居民在受教育机会等方面存在差异,原先的城中村村民对城市第二、三产业的就业需求不能适应,于是需要提供职业培训机会以实现城中村村民就业意愿与第二、三产业就业需求的均衡。

提问3

作为城市管理者和决策者,在保障农民的利益方面能够做些什么?

  于建嵘:首先要求政府要主动转变职能,政府在城市化进程中应该是引导者和服务者而不是盈利者。政府应通过提供均等化的公共服务来换取合法性,而不是通过在城市化进程中短期的“政绩工程”和“土地财政”等方式来获取政治资本或暴利。政府在征地、拆迁过程中,信息要公开,程序要合法。惟有这样,才能使广大农民平等参与国家现代化进程,共同分享城市化成果。
  二是在农地流转收益中要分配给农民更多的利益。在经济利益方面,由于农地产权不清,政府可能以公共利益需要为借口对农民土地利益进行侵占,主要表现为强制农民土地流转和压低农民土地增值两种方式,通过与外来资本“结合”的手段共同侵占农民土地收益,所以要改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例;破除户籍壁垒,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置;进行农村产权制度改革,进一步明确土地产权,切实保障农民基本的土地权利。同时还应该通过给予农民对农地合理的处置权、政策倾斜等方式,在经济利益上给予农民必要的照顾。在经济权利方面,要充分考虑到农民在农地产权中的主体地位,在土地流转中要让农民在平等参与中,享有对自己土地流转、租赁、置换等的收益和处置权。
  三要完善法律制度对政府行为进行限制。现行法律制度的滞后使得政府的不合理行为难以受到约束,农民的合理权益不能得到有效的保护。如在《土地管理法》中对农地“集体”这一主体的模糊不清的规定;《土地管理法》中,集体土地的使用权须依照法律由政府部门严格审批,以及之前的农地补偿上限规定等都使得农民土地流转的自主性和收益严重受损。所以,限制政府在城市化中的不合理行为必须要“有法可依”。
 

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