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首页 >> 2013第九期 >> 中国城镇化之殇:房屋拆迁的法律困境

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  刘勇,北京市营建律师事务所合伙人、主任律师、高级经济师,北京仲裁委员会和中国国际经济贸易仲裁委员会等六家仲裁机构仲裁员,中国建筑业协会理事和专家,有多年在中国建筑一局集团从事施工、合约和法律事务管理的经历,办理了大量的建设工程和房地产纠纷案件。2000年10月荣获首届“全国施工企业十佳法律顾问”称号;2006年10月和2010年8月两次被评为住建部执业资格注册中心颁发的“优秀命题专家”。

  随着我国城市建设步伐的不断加快,农村集体土地被大量征用,房屋拆迁的现象不断增加,由此产生的利益冲突变成了不容忽视的社会问题。拒绝拆迁的群体往往被冠以“钉子户”的名号,由违法拆迁酿成的悲剧也不断上演,引起了社会各界的广泛关注。到底是什么原因致使“钉子户”要采取另类甚至极端的方式维护自身权益,违法拆迁现象又面临哪些困境和无奈?为了解个中原因,《城市化》杂志特地采访了北京市营建律师事务所合伙人刘勇律师。

《城市化》:目前我国存在的违法拆迁主要体现在哪些方面?

  刘勇:我国违法拆迁主要体现在“强拆”两个字上,主要是某些部门及其委托单位,或者房地产开发企业利用自己的强势地位,通过强制或者暴力方式进行拆迁。上世纪九十年代,全国很多地方曾经大搞开发区圈地热潮的时候,出现过一轮违法侵占农村集体土地进行开发建设而发生的违法拆迁现象。现在发生较多的是对城镇原有建筑物的违法拆迁。主要表现为两种情形:一是在原房屋所有人不同意拆迁,或者双方没有达成协议的情况下,强行对原房屋进行强拆;二是以所谓“社会公共利益的需要”的名义进行商业开发的强拆。这两种拆迁都是明显的违法行为。

《城市化》:未达成协议进行强拆这一违法行为的法律依据是什么?

  刘勇:未与房屋所有人达成一致而强行拆迁,直接违背了我国现行的相关法律。第一,土地使用者依法取得的土地使用权受法律保护。2007年8月30日修订的《中华人民共和国房地产管理法》规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回”;“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。”因此,依法获得的土地使用权是受法律保护的,不得任意提前收回。
  第二,依法取得的房屋所有权受法律保护。我国《物权法》规定:“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。
  第三,违法拆迁属于侵权行为。我国《物权法》规定:“侵害物权,除承担民事赔偿责任外,违反行政管理规定的,依法承担行政责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任”;《国有土地上房屋征收与补偿条例》也规定:“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”


《城市化》:如何理解以“社会公共利益的需要”名义进行商业开发的强拆?

  刘勇:在发生拆迁争议时,我们经常听到这样的说法:为了城市建设和发展,可以根据“社会公共利益的需要”原则,对集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产实行征收;被征收的单位或个人不自行拆迁,就可以依法强行拆除。这样的表述太过笼统宽泛,容易让某些人以“社会公共利益的需要”之名,行违法拆迁之实。
  我国《房地产管理法》规定:依法取得的土地“在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”;《物权法》也规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。
  但是,对于“社会公共利益的需要”的范畴,我国法律是有明确规定的。2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定:“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。由此可见,确定是否属于“社会公共利益的需要”而进行的征用或拆迁行为,有两个基本标准:一是必须由国家或者政府来组织实施,而不能由企业或者其他经济团体来组织实施;二是该行为必须具有广泛的社会公共利益,而不能仅体现少数团体或个人的利益。两者缺一不可。
  现实中,一些以商业开发为目的的房地产项目,也打着“社会公共利益的需要”的名义或者假借政府职权,对集体土地和单位、个人的房屋及其他不动产强行征收和强行拆迁,这种做法明显违法。《房地产管理法》规定:“房地产开发企业是以营利为目的,从事房地产开发和经营的企业”,这就从法律上界定了房地产开发企业以营利为目的所进行的商业开发项目,都不属于“社会公共利益的需要”的范畴。

《城市化》:既然以上强拆现象违法,为什么还会长期存在?

  刘勇:长期以来,因房地产开发项目引发的违法征地和强拆房屋行为所导致的激烈冲突不断发生,造成了恶劣的社会影响。地方政府部门对此似乎也没有非常有效的防治手段,反而为了增加地方财政收入,热衷于进行大规模的房屋拆迁和土地出让,形成了所谓的“土地财政”。
  2004年重新公布的《中华人民共和国土地管理法》规定:“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。自本法施行之日起,新增建设用地的土地有偿使用费,百分之三十上缴中央财政,百分之七十留给有关地方人民政府,都专项用于耕地开发。”《房地产管理法》规定:“土地使用权出让金应当全部上缴财政,列入预算,用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定”。
  从上述法律规定看,土地出让资金的大部分是留给地方财政的,而且专项是用于城市基础设施建设和土地开发。但是,时至今日,并没有出台有关“土地使用权出让金上缴和使用的具体办法”,也没有看到政府部门对土地出让金的收取以及使用情况进行公示,更没有看到各级人民代表大会及其常委会对此进行审查监督情况的公布。由于缺乏对土地出让资金使用的有效监督管理,加之土地出让资金收取和使用的不透明,使得地方政府部门对“土地财政”产生强烈依赖,从而导致地方有关部门对以商业开发为目的的强制拆迁违法行为予以迁就甚至纵容,导致违法拆迁行为长期得不到有效遏制。

《城市化》:强制拆迁过程中,被拆迁人有哪些利益受损?又有哪些法律救济渠道?


  刘勇:利益受损主要突出表现在补偿标准太低,以及补偿不到位。一方面,补偿的房屋品质或者费用往往都无法与原房屋的品质(地段、面积、城市功能配套服务条件等)相符,导致被拆迁人生活质量下降。更有甚者,有的地方规定,拆迁区域的老旧房屋不许翻建、改建、重建,导致原房屋所有人只能以被迫拆迁方式换取改善居住条件的可能;另一方面就是拆迁补偿过程中的区别对待,就是“钉子户”往往得到的补偿更多,使得自觉搬迁的人吃亏,最终导致大家都学“钉子户”,坚守到最后一刻,以获取更大的甚至额外利益,从而加剧了强拆事件的发生。
  关于违法拆迁的救济渠道,在我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《物权法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》中都有规定,当事人可以通过行政诉讼、民事诉讼甚至刑事诉讼渠道依法维权。但是现实中,针对违法强拆的救济渠道并不畅通,违法强拆事件仍然时有发生。导致这种情形长期存在的因素很多,其中主要的因素是政府在强拆过程中“既是运动员,又是裁判员”的双重身份所致。不解决政府的这种双重身份以及“土地财政”的问题,违法强拆问题很难彻底解决,救济渠道也就很难畅通。


《城市化》:针对强制拆迁这一违法行为,律师行业可以发挥哪些作用?

  刘勇:从理论上讲,处理法律纠纷是律师的社会职责。但据我了解,律师代理这方面案件并不踊跃,主要原因有三:第一,现实中的违法强拆事件,多数都不是通过法院诉讼来解决的,而是被拆迁户以拒拆、上访等手段扩大影响后,由政府或者地方党委出面来协调处理的,在这种情形下,律师能发挥的作用不大;第二,违法强拆往往会引发群体性案件,按照规定,律师代理群体性案件必须向司法局报告,代理程序上比较麻烦;第三律师代理受害方办理强拆案件,风险较大效果却不好,且收费很低,所以一般律师代理这类案件较少。但随着我国法治建设的进一步加强,特别是政府部门依法行政的进一步加强,律师一定能够在房地产开发领域发挥更大的积极作用。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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