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首页 >> 2012第十、十一合刊 >> 盲乱的新城

  新城不仅在数量、体量、布局、结构、设计等方面出现了问题,在管理方面也出现了盲目决策、规划失当和管理混乱等问题。

决策仓促急上马
  新城建设的复杂程度,超出了任何个人的专业技能和知识经验,哪怕是久经考验的地方主要领导。在我国现行行政体制下,虽然制度上有法律、法规和纪律约束,但由于各种原因,党委政府主要领导的个人意见——即所谓“长官意志”——仍具有超出正常权力和职责的决定性影响力,决策过程常常表现为“一言堂”。在新城建设这样的重大问题决策上也有类似现象。在新城建设热潮的推动下,各级政府建设新城的热情高涨,更加推动了不规范决策并仓促上马开建新城的现象。2000年,内蒙古清水河县在未经充分调研和反复论证等准备工作的前提下,就由县主要领导拍板做出了建设新县城的决定。据中央电视台的调查,在新城还处于审批阶段,新城的土地利用还未得到批复,清水河县新区的建设便已于2003年开工。原清水河县委书记张亮认为:“当时的风气是能快就不要慢。”这也是很多新城建设决策过程的真实写照。

规划常改爱折腾
  城市规划是具有法律效力的文件,其修改变动有严格的法律程序。国外很多规划设计和执行的较好的城市,其发展规划数百年都没有大的改动。如美国的华盛顿,200多年都没有大变动,一直按照城市的中轴线在发展;芝加哥现在的城市规划是1887年大火过后做的,现在建设还是依照这个规划,没有大的变化,当时的规划图至今还挂在市规划局里。反观国内,却由于种种原因,常出现规划频繁变动的情况。有人形象地称为“一届领导一届规划”——这届领导决定城市重心向南边发展,下届领导又说要向北扩张,规划一变,基础设施建设、投资方向等就要跟着变,资源浪费就在所难免了。如华北某省会城市,在近10年间,城市发展重心就经过了“向东南发展”、“向北发展”两次重大调整。2005年3月开工建设的台州滨海工业区,政府部门明确宣布:这是台州此后20年工业发展的重要平台,但同年12月,台州市城市总体规划修编方案经浙江省政府审批通过,根据规划修编方案,政府部门大幅削减城市中心区工业用地比例,政府部门对先前奉行的鼓励企业进入工业园区的政策“踩刹车”,一大批企业因此损失惨重。

开发管理显混乱
  首先是开发时序控制不合理。国外新城建设经验表明,为保证新城健康发展,他们特别注重产业发展和基础设施的建设,一般都是采取设施和产业先行的策略,以此来吸引人气,保持新城的职住平衡。但我国的多数新城建设却与此不同,由于新城在开发之初多将经济发展放到首位,在近几年房价持续上涨的影响下,使得“新城建设”多被演变成了“房地产建设”,而产业发展和基础设施建设却较为滞后,迟迟跟不上发展的需要。又由于房地产开发短期见效快、效益好,更加刺激了地方政府在住宅用地方面的供给,使很多新城出现了过渡的“房地产化”。如我们前面提到的高铁新城,很多高铁新城规划方案一发布,各式各样的住宅楼便会以迅雷不及掩耳之势拔地而起,而此时的基础设施、产业等的建设却还都是个未知数,这种模式极易导致新城变成“卧城”或“空城”,同时由于房地产过于快速和大量开发,还会致使其它用地减少甚至不足。北京的通州新城、顺义新城等都存在类似现象,目前已出现产业发展用地不足的问题。2009年,北京市政府意识到此问题的严重性,并紧急发布了《关于推进新城基础设施公共服务和生态环境建设发展的实施意见》,《意见》中提到,在新城建设中将加强土地投放动态调控,2010年前优先满足基础设施、公共服务设施建设,符合发展方向的产业用地和生态环境建设需要,适当控制商品住宅土地供应。
  事实上,过度重视房地产开发,虽然可以在短期获得较高的土地出让金收益,但是会使新城发展后劲不足,不利于城市的可持续发展和协调发展。
  第二是建设管理混乱。由于实际建设中,各部门自行其是,互不衔接,导致城市建设中大拆大建及建设不符合规划等现象频繁出现。我们司空见惯的“拉链马路”就是最为明显的例子。而城市规划管理主体多级程序较为繁杂,在实际监管中,各个部门统筹协调性不够,一些违章建筑从发现到最后被制止,需要经过多个部门的审核,等到程序走完,已经造成既定事实,而违法成本很低,开发商利用各种漏洞随意更改设计方案、提高建筑高度和容积率等做法已经司空见惯。因而,经常出现规划设计方案与建设实际不符甚至大相径庭的现象。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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