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首页 >> 2012第十、十一合刊 >> 从新中国城乡关系演进看新时期城乡统筹发展

作者简介:

  赵烽,枣庄市委党校经济管理教研室主任、教授,主要研究方向为经济管理与新型城镇化。

内容提要:

  城乡统筹是我国新时期的一个历史发展目标。通过发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用,建立以工促农、以城带乡的长效机制,最终达到“城乡”发展的双赢格局,是实现城乡统筹的基本路径。认真梳理和探究新中国成立以来城乡关系演进的特点和规律,对于我们合理选择统筹城乡发展道路有重大意义,对于欠发达地区的新型城镇化、城乡一体化进程也能提供诸多启示和警戒。

关键词:城乡统筹,城乡关系,长效机制,差异化发展

  城乡关系是人类历史发展过程中最基本、最重要的社会关系之一。其内涵包括了政治、经济、文化等多个领域。发达国家城乡关系的演进大体经历如下几个阶段:乡村孕育城市——城市引导乡村,乡村服务城市——城市统治和剥夺乡村,城乡矛盾激化以至城乡对立——城市辐射乡村——城市反哺乡村,乡村对城市产生逆向吸引——城乡互助共荣与融合①。由于各种原因,我国城乡关系的演进在具有世界城乡关系演进共性的同时,更具有其自身的特殊性。特别是从新中国成立以来的60多年,我国的城乡关系随着国家发展发生着跳跃性的变化,其演变过程呈现出以下几个较为明显的历史分期。

一、城乡关系混沌统一期(新中国成立初期,1949年至1957年)
  这一时期是具有承上启下性质的社会转型期,中国的社会性质从半殖民地半封建转为新民主主义、社会主义。随着社会性质的变更,城乡关系在此时也脱离了本来的轨迹,出现了一些统一混沌现象。从表面上看这一阶段的城乡关系是统一的,其发展方向是正确的。具体表现在:首先,中央领导层观念上要对城乡同时兼顾,如:中央对城乡关系发展的基本方针之一是“城乡必须兼顾,必须使城市工作和乡村工作,使工人和农民,使工业和农业,紧密地联系起来。决不可以丢弃农村,只顾城市。②”薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中强调:“进城以后乡村仍是党必须关注的关键环节。”其次,城乡人口流动上表现出双向对流状态。一方面,国家为了建立工业化基础,开始进行大规模经济建设;大批职工从农村迁往城市。另一方面国家组织和动员城市人口支持内地及边疆,支援农业建设。从这两点上看,似乎城市和乡村两者是在统一发展。有很多学者认为这一时期我国的城乡关系是健康的,如:“城市化进程呈城乡对流的良性循环状态。照此发展下去,中国的城市化可能会顺利完成起步阶段进入快速发展阶段,中国经济发展也将由此真正起飞。”③但事实上这种观点是不全面的,这一阶段的城乡人员交流并不是由于市场自发形成的由城市或者乡村的“引力”或者“推力”形成的,而更多的是政府的引导和推动导致的。可以说,导致中国城市化同工业化脱轨、城乡二元社会结构形成的基本原因在这一时期已经存在,这主要是因为我国选择的“工业先导、城市偏向”的发展战略和“挖乡补城、以农初工”的资金积累模式的基本框架在这一时期已经形成。以后我们的城市化政策选择,在很大程度上只是这一框架的补充和延续。④因此,这一阶段的城乡关系其实并不是非常明朗的。主观意识上的城乡兼顾与客观现实的矛盾作用,使得这一时期的城乡关系表现出“混沌统一”的特征。

二、城乡关系隔离分化期(改革开放前,1958年至1978年)
  “工业先导、城市偏向”的发展战略和“挖乡补城、以农补工”的资金积累模式的基本框架在这一时期得到了充分的充实和补充,特别是相关政策制度的建立。这一制度体系主要包括:户籍管理制度;高度集中的计划体制;统购统销制度;人民公社制度;统包统配制度;城市福利制度及其相关的其他制度。通过这一制度体系的建立,使得城市和乡村在各个方面开始分化。如:在经济上,主要通过农业税、统购统销、工农产品的剪刀差、农村土地的地价收购等形式;形成了农村和农业支持城市和工业的局面。据估算,在1978年以前农民通过工农业产品“剪刀差”每年向国家提供100亿—300亿元的积累⑤,如果再考虑农业税及其他方面的影响其数值还会放大;在社会地位上,户籍制度使得农民成了社会的“二等公民”,无法和城市居民享受同样的“国民待遇”;在社会保障上,城市居民拥有“高就业、高福利、高补贴”而农村居民生老病死等都没有保障。此外,在社会福利、教育、交通等各个方面城市和乡村都处于完全隔离的状态。通过这一时期我国“城乡分治,一国两策”的社会管理制度完全建立,城乡二元结构已经完全形成并得到了充分的强化。因此,我们把这一阶段的城乡关系定义为隔离分化期。

三、城乡关系曲折发展期(改革开放后,1979年至20世纪末)
  改革开放以来,随着经济运行方式的转变,我国的城乡经济及社会关系发生了巨大变化,制度化的城乡隔绝状态逐步松动缓和。特别是在改革开放初期,由于农村家庭联产承包责任制的实施,极大地改善了农业发展环境,使得农民的生产积极性得到了极大的提高,促进了农村生产力的解放。其次,僵化的计划经济体制开始向灵活的市场经济体制转变,资源配置开始由计划向市场转变,为城乡生产要素的流动创造了条件。而且,乡镇企业特别是在沿海地区得到了较快的发展,使得农村、农民都有了较大的变化,曾一度使得城乡差距大大缩小。但是,这一时期城乡关系的发展不是一帆风顺的。特别是在20世纪80年代中期以后,我国城乡关系出现新的不协调因素,原本缩小的城乡差距日益扩大。这一方面是由于中央和地方政府随着改革的进行,将重心不断向城市倾斜。另一方面随着市场经济的进行,由于路径依赖等其他原因使得城市的发展速度远远大于农村的发展速度,进而使得这一阶段的城乡差距继续拉大。但必须指出的是,我们衡量城乡关系不能仅仅从一些数据所反应的城乡差距这一个角度来考察,毕竟经过这一时期后,城乡关系的很多方面都有了质的进步。如:城乡人口相对以前流动性大大增加,乡镇企业的发展使得农业向非农化转变成为可能等等。因此,我们把这一时期定义为城乡关系的缓和松动、曲折发展期。

四、城乡关系历史转折期(新时期,21世纪初至今)
    进入21世纪,一方面由于我国加入WTO后,成为了WTO的成员,为了遵循WTO规则,政府要逐渐按照国际惯例行事,这就要求政府必须对城市和农村的公共管理政策进行改革。有学者将这种现象定义为“开发倒逼改革”。另一方面随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,社会经济都有了较快的发展。但同时我们也发现,不断加剧的“三农”问题及不断扩大的城乡差距已经成为我国经济社会发展的瓶颈。在这种内外因素的共同作用下,中央和地方高度重视“三农”问题。如:自2004年起至今,党中央连续出台8个“一个文件”,分别从促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业、切实加强农业基础设施建设、促进农业稳定发展、农民持续增收及夯实农业农村发展基础、农业科技创新及增强农产品供给保障能力等角度;连续多次强调加快农村的发展,其力度之大前所未有。在这一基本思路的指导下,这一时期围绕城乡利益格局调整的政策措施主要包括以下几个方面:①在政治方面逐步赋予农民的国民待遇。如:逐步改革户籍管理制度,小城镇的户籍大门完全向农民打开,部分地区率先取消了“农业户口”与“非农业户口”;取消了强加农民工头上的“务工证”等不合理证件,减少了农民工进城务工的限制;解决农民工子女进城入学难的问题。②在经济方面逐步提高农村、农民的收入。如:财政资金逐渐加大农村基础设施的投入比重,加大对农村、农业的支持力度;取消了农业特产税和农业税;增加对农村农民的各种补贴。③在人才培养方面逐步提高农村人员的知识和技能水平。如:国家通过“村官”等方式,引导大学生深入农村;国家和地方通过各种农民和农民工培训工程。④在制度创新方面通过各种措施探索改善城乡关系的新方法。如:设立城乡统筹配套改革实验区、农村改革综合实验区。通过这一系列制度政策的执行实施,我国长期以来的城乡二元结构得到了一定程度的缓解。尽管到目前为止,我国的城乡差距仍然比较大,但从长远来看这一时期的城乡关系具有重大意义,是我国城乡关系演变的历史转折期。
  通过对新中国城乡关系演变历程的分析,我们可以看出,我国城乡关系的演变经历了一个独特的发展轨迹,它不是一个单纯的经济发展过程,在其形成与发展过程中也有经济以外的其他因素在起作用。⑥同时,我们不难发现:中国城乡关系演变历程有一定的历史必然性,但也有很多人为因素。对此,我们可以得出以下启示。
  (一)必须长期高度重视国家政策对城乡关系的影响,制定有利于城乡统筹的政策体系
回顾梳理新中国城乡关系的曲折发展的经验和教训,我们不难发现每一次城乡发展的变化与转折都源于国家政策的调整。因此,国家政策是影响我国城乡关系的首要因素。结合目前我国城乡关系的现状,国家在制定相关政策时,应进一步深化对“农业是国民经济的基础”的认识,切实增加对农村的投入;真正将农民和农业问题摆在战略和基础地位。同时,加快户籍制度及其他不利于农村发展的制度的改革,消除城乡关系发展的不利因素。而且,我们在社会发展过程中必须始终重视城市和乡村的协同发展,城乡差别的消失绝非一蹴而就,是一项长期的系统工程,必须长期站在城乡统筹的角度考虑问题,制定相关的政策,这是防止城乡隔离的根本保证。
   (二)必须在尊重市场的同时合理利用政府宏观调控,加大城市对农村、工业对农业的反哺力度
随着社会主义市场经济体制的不断建立与完善,市场机制在我们社会生活的各个方面的作用越来越强,特别是在促进资源配置、提高经济效率方面更具有明显优势。城乡关系改善的本质是生产关系的改善,它是生产力发展的必然趋势,是提高农村生产力水平,缩小城乡差距的必然要求。因此,我们在改善城乡关系时必须充分发挥市场机制在城乡资源分配方面的基础和主导地位。我们必须尊重市场规律,尊重市场的选择,大力解放和发展农村的生产力。但同时我们必须意识到市场机制的滞后性及在路径依赖的作用下城乡差距会使得市场的资源配置作用发生扭曲,会使得更多的资源流向城市。因此,必须运用政府的宏观调控,将更多的资源分配到农村去。城市对农村、工业对农业进行反哺并不是我们国家首创,而是大多数国家发展必经的一个阶段。从国际角度看,当今的英、美等发达国家都在对其农业进行反哺。农业、农村的发展离不开要素投入和科技进步。换一个角度看,根据我国经济发展所表现出来的宏观特征,我国也已经到了应该实行城市支持农村、工业反哺农业的发展阶段。
   (三)必须高度重视农村人才的培养和聚集,从根本上解决农村人才短缺问题
城乡关系从某种角度讲是城市和乡村两大利益集团的关系。在社会发展水平一定的条件下,社会财富在一个集团的增加必定意味着在另一个集团的减少。而要想让两个集团均衡地发展,那么两个集团必须拥有相对平等的资源和条件,在这其中人才是最重要的资源。但由于各种原因,导致目前城乡之间的人才过度失衡,大量的人才集中在城市。因此,要使得城乡统筹发展,就必须创新机制,解决农村人才短缺的问题。
从短期来看,我们一方面可以通过各种优惠措施,鼓励和引导大学生等高素质人才到农村去。另一方面,我们可以通过实施农民和农民培训工程,对农民进行再教育,迅速提高农民的素质。但我们在提高农民技术水平的同时,应该促进农民观念意识的改变。反思世界和我国部分发达地区城乡关系发展成功的案例,我们不难总结出:农民的经商意识、创新进取精神,对一个国家和地区的城乡关系发展非常重要。而当前我国特别是一些落后地区的农民农本主义、重农轻商思想根深蒂固,源远流长。这一文化传统严重影响了农业向非农化的转变进程,我们应引起足够重视。
从长期来看,必须高度重视农村教育。长期以来,农村教育发展相对薄弱,城乡教育发展水平明显。农村教育在经费投入、办学条件、师资队伍、教育质量等方面与城市教育存在较大差距。因此,加快创新教育制度,更加公平地分配国家公共教育资源,让城市和乡村的孩子都能获得大体相当的教育资源,是实现城乡教育公平、解决农村人才问题的根本途径。
  (四)必须注意城乡关系的多元化、差异化发展,以发挥比较优势为取向确立经济社会发展战略
一方面城乡发展并不是要求乡村都发展成为城市,或者与城市的功能一样或者盲目奢求城乡同步发展。和谐的城乡关系应当是指城乡可以平等发展,而不是当前的城市迅速发展而乡村落后萧条的情况。城乡协调发展是指城市拥有城市的功能,乡村发挥乡村的优势。但两者的发展,居民的生活应该是在同一个水平上的。这就要求我们在发展乡村时,必须结合乡村的具体情况,实事求是地制定适合当地的发展战略,而不是简单的城市发展的复制⑦。
另一方面由于我国不同地区差距较大,发展不平衡,同时即使在一个地区各个地方的情况也都不一样,这就要求我们必须走多元化道路。因地制宜地制定策略,发展城乡关系。各个农村地区要以产业发展为支撑,提高农村发展的质量。

参考文献:
①聂华林.中国西部城乡关系概论[M].北京:中国社会科学出版社,2006:35
②毛泽东.毛泽东选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1991:1427-1433
③高佩义.中外城市化比较研究[M].天津:南开大学出版社,1992:89
④刘应杰.中国城乡关系演变的历史分析[J],当代中国史研究,1996(2)
⑤朱庆芳.城乡差别与农村社会问题[J].北京:社会学研究,1989(2)
⑥任宏.新思路、新探索、新模式:重庆统筹城乡发展实践[M]. 重庆:重庆大学出版社,2011:70-76
⑦仇保兴.城镇化与城乡统筹发展[M].北京:中国城市出版社,2012:57-88

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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