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首页 >> 2012第十、十一合刊 >> 关于推进佛山农业专业化、农民职业化的若干建议

作者简介:
  党国英,中国社会科学院农村发展研究所研究员,现任宏观室室主任,从事农业经济学研究,主要业务专长是农村制度变迁问题研究。

  主要代表作有:《中国农村社会权威结构变迁与农村稳定》(论文,《中国农村观察》,1997年第5期);《关于社会稳定的一个理论及其在农村分析中的应用》(论文,《中国农村观察》,1996年第3期);《关于社会冲突的一个假说及其实证分析》(论文,《社会学研究》,1998年第4期);《村民自治是民主政治的起点吗?》(论文,《战略与管理》,1999年第1期)等。

  笔者近年在佛山市的顺德区、南海区以及三水区先后作过一些调研,对佛山农业发展状况有了一定了解,但了解远不全面系统。基于这种了解,也基于在全国的调研,以及对国外情况的考察,笔者对于我国农业专业化、农民职业化问题有了一些认识。这里主要结合佛山农民职业化发展目标,扼要提出一些个人看法,供市、区领导决策参考。

一、佛山农业规模经营概况
  佛山农业与全国比较,有一定的发展水平,也有一定的发展潜力。
  第一,农业经济体制在某些方面有先进性。顺德、南海两区率先推进农村“政经分开”改革,有利于农业发展。佛山市的“三旧改造”为土地集中、农民职业化创造了一定条件,值得肯定,虽然此项工作开展有一定难度。
  第二,佛山气候环境比较好。
  第三,佛山市场环境比较好。土地流转市场已初步形成,价格发现机制比较健全。
  第四,佛山市在促进土地流转、培育专业农户方面已经有一些好的经验。三水区大力推进农业园区建设,近年每年投入“三农”领域1000万元左右,建设成绩明显。每亩园区建设政府补贴2000元,总规模近100平方公里。
  

二、目前的问题
  第一,适合农业规模经营的体制尚未完全建立,政策体系不够配套,规模经营的组织载体尚有缺陷。股权设立制度各地有很大差异,三水基本上没有固化,而顺德基本上实现了固化。有的地方的股权“细碎化”问题越来越突出。几乎全部的农业专业合作社不是真正的合作社。
  第二,名义土地流转率高,但实际流转率不高。三水的实际流转率是40%左右。
  第三,在主要农区(如三水),传统农业生产方式仍然占相当大的比重(50%左右)。
  第四,劳动力转移的大环境有缺陷。因佛山特殊的产业结构,致使佛山务工农民的平均收入与全国水平的差异越来越小,优势不明显,对农村劳动力转移的拉动作用在下降。
  第五,土地流转市场存在垄断问题。近期调查发现,某些村的养鱼户希望降低地价,不让外村人投标,影响渔业规模经营发展。
  第六,劳动力素质不高,传统生产手段的使用仍比较普遍。佛山市目前参加农村分配的集体经济组织成员205.2万人,约占全市户籍人口的55%;农村劳动力126.43万人,但真正从事第一产业的农村劳动力约28万人,占农村集体经济组织成员的13.7%,占全市农村劳动力的22.3%。这些从事第一产业人员多数年龄偏大,且知识水平普遍不高。
  第七,规模经营已经有一定程度发展,但发展不平衡,农业主产区还比较落后。水稻的经营规模普遍较小。单位水体养殖产出高低之间效率相差最高可达50倍(顺德与三水比)。
  第八,专业化水平低,尤其是家庭经营的专业化水平低。家庭经营的平均规模不足以使农户获得城市居民的平均收入。
  第九,集体建设用地基本没有盘活,村庄整治力度低于全国许多省份。
  第十,政府方面为农业专业化服务的政策体系尚不明确,支农力度与佛山在全国的经济地位不相称。

三、改革建议
  对于以上问题,很难有就事论事的解决办法。要促进佛山农业现代化,培育专业农民是必经之路,但这项工作要有广大视野,要有深化改革的决心。笔者认为,改革要从下述三方面着手。
  (一)以产权改革为核心,奠定专业农户发展的制度基础
要点:
  在农区落实中央关于农村土地承包关系长久不变的意见。这方面的改革可借鉴成都市的做法,这里不详细介绍。
学习日本经验,建立土地流转服务公司日本的经验,这里不做介绍。设立公司的主要目的是鼓励土地流转,促进专业农业经营者发展壮大。公司为非盈利性组织(也可称“协会),由村庄、政府和农民合作社几方面组成。公司的重要业务之一,是收购小农户的土地承包权,转租给“注册农业经营者”使用。同时,公司保有一定的 “机动地”,随时可提供给村庄“原住民”索回承包地的要求。公司具有类似“土地银行”的职能。
鉴于佛山市已经广泛组建了“土地股份社”,而该组织已经具有土地流转的功能,所以,建立土地流转服务公司将意味着部分替代“土地股份社”的功能。更具体的操作办法还需要研究。
  在保留集体土地制度的城市化地区建立股份交易平台。这个建议略作展开。
  1 主要改革目标
  理顺各种形式集体经济之间的关系,为建立城乡统一的社会治理模式创造条件。
  在村(社区)层次上把村委会(居委会)的公共服务职能与资产经营管理职能分开,村委会(居委会)提供公共服务,股份社负责资产经营管理职能。
彻底改革股份社。把现行成员不易退出“共同共有”的股份社产权结构改造为真正的产权可交易的“按份共有”产权结构,创造出股份社解体、重组和股份“实物化”的公平合法路径,实现产权明晰化。
  按照市场化的原则改造现有股份社,使股份具有可交易性,股份社具有开放性。建立股份交易中心。政府成立股份交易监管机构,制定交易规则。股份社的资产由交易中心代管。各个股份社仍然拥有农地使用和未来农地转用的权利。
  大力发展农民专业合作社,积极稳妥推进农业规模化经营,保护农民权益,建立与国际接轨的支农政策体系。
  2 改革要点
  将目前有盈利能力的资产划归股份社,其他公共资产划归村委会(居委会)管理。
  股份社不再承担任何公共服务职能。股份社的资产由俱乐部性质的共同共有资产通过改革转变为可交易、可注销、可退市的按份共有财产。
  按照市场化原则改造现有股份社,使股份具有可交易性,股份社具有开放性。
  建立股份交易中心。建议此项改革可推至全市,由全市设立一处股份交易中心。
  交易中心参照我国证券交易所的有关规定,实行会员制。交易所由会员投资建设。交易所清算时,资产按会员投入比例分配。交易所资产划为股份,股份可转让、析出。交易所的经营由会员代表大会任命的经理部门负责。
  交易所建立时,政府为交易所的控股股东。一定期限后,政府可转让股权,退出交易所。
  交易所的会员可投资建立营业部,营业部的数量不受限制。
  个人、法人均可交易任何股份社的股份,但须委托营业部进行交易。
  政府成立股份交易监管机构,制定交易规则。
  各股份社的股份必须进入股份交易中心交易。股份社仿照股份公司管理,其资产和分红账目等资料通过股份交易中心提供的技术平台向社会公开,给交易者提供出价依据。
  预计股份交易中心的存续时间为5—10年。当所有股份社注销以后,股份交易中心也清算解体。或者股份交易中心在5年内承接新的职能,转变为一般的资产交易机构。
  3 配套改革
 (1)通过物业管理改革,进一步促进村委会(居委会)职能转变。社区普遍建立合作社性质的物业管理社,村委会(居委会)短期内与物业管理社合署办公,一定期限后可分离改制。
 (2)在更大的地域范围建立物业专业服务公司,给各小区的物业管理社提供服务;物业管理社本身不拥有物业服务设备和专业服务人员。此项改革的详细办法另行提供。
 (3)规范股份交易,建立原始股东保障基金。股份交易收取手续费。费率暂定为交易额的1%。手续费的一部分用来支付交易中心的公共开支,一部分用来建立原始股东保障基金。两者比例暂定为一比一。
  对股份交易的增值部分收取原始股东保障基金,但对原始股东第一次股份转让收益不收取此种基金。收取此种基金时,增值收入中应扣除相当于股份持有期间同等数量资金的银行活期存款的利息收入。费率暂定为10%。
  原始股东保障基金运用要有利于社会稳定,有利于保护社会转型中农民的利益。资金运用的细则另行制定。
  对个人或家庭股份拥有的最大规模进行限制。限额暂定为一个股份社全部股份的5%。今后视经济发展状况对限额做出调整。
   股份社的土地资产为集体财产,股份社产生股东利益的基础是土地使用 权。
  股份社及股东的土地使用权不论如何交易,均不得变更政府规划确定的土地用途,并严格遵守国家有关土地用途管理的法规。
 (4)建立股份社注销退出机制。股份社只有在注销时才能退出股份交易中心。股份社的注销要全体股东一致同意。
股份社注销时,对股份社的实物资产按协商一致的原则进行分割,其中包括对土地使用权的分割。在进行此项分割时,必须明确土地的位置、及其他与土地属性有关的必要信息。土地使用权资产的归属须在土地管理部门备案,由土地管理部门发给当事人土地使用权 证。
在实物资产分割时, 遇到实物资产单元在经济上、技术上不可分割的情形,股东之间可用货币找补的办法保全资产的完整性,以实现资产单元完整地归属某一股东。货币找补交易不需经过股份交易中心。
  股份社注销后,土地使用权的流转按照国家有关法规办,其他资产可自由交易,不再借助股份交易中心实现交易。
股份社的股份在股份交易中心交易以后,3年内不得注销,以便通过市场关系形成合理的资产价格。股份社的注销要经过政府批准。
 (5)加强股份社管理。股份社的资产和分红账目向社会公开,给交易者提供出价依据。对股份拥有的最大规模进行限制,其限额可做定期调整。鼓励股份社聘请专业经理人组成管理机构经营股份社。股份社的其他经营管理继续执行现有政策。
(二)以专业农业保护区制度为支撑,探索农村土地用途管制、保护耕地资源的新路径
笔者建议,佛山市可以在三水区建立专业农业园区的基础上,进一步强化工作,尝试用“农业保护区”制度替代“基本农田保护”制度。建立农业保护区制度旨在更有效地防止滥占耕地,堵塞变相蚕食农地、多头分散上马工商业项目的管理漏洞。农业保护区应是空间连续、面积较大、包括现有基本农田及周边尚未开发的其他土地的区域。国家可要求地方政府划定多片农业保护区。这个制度可设定:除公益性基础设施以外,农业保护区内不允许新增任何非农业开发项目;现有非农工商业项目逐步退出保护区。农业保护区内的常住居民为专业农户和特色村居民。不允许非农业居民购置农业保护区内的任何房产。现有非农业居民和今后脱离农业的居民逐步退出保护区。农业保护区归区级政府直接管辖。
  (三)以注册农业经营者制度为核心,建立现代支农政策体系
  1 主要改革目标
  实行“注册农业经营者”制度,构造全新农村微观经济基础。建立注册农业经营者制度旨在更有效地瞄准支农政策实施对象,提高支农效率,加快农业发展和农民收入增长步伐。
  对于加入股份社的农地,要通过股份社改革,最终实行农地实物承包权的永久化。股份社改革方案如前所述。
  2 改革要点
 “注册农业经营者”制度,是政府认证主营农业的农村居民家庭资格的一整套信息管理制度。
 “注册农业经营者”可分为法人农场(如农业类公司)、自然人农场两类。其资格的认定可考虑以下因素:(1)“注册农业经营者”的主要收入应来自种植、养殖、渔业捕捞等农业生产活动。大量购买土地使用权从事出租经营的“地主”,不得认证为“注册农业经营者”。
  (2)“注册农业经营者”达到一定经营规模。各地可因地制宜,采取不同的标准。本项制度起步时,标准不宜太高。
  (3)“注册农业经营者”的自然人劳动力可以兼业务工,但至少应有一定比例的劳动力以常年务农为主。
  (4)在改革的第一阶段(如两年内),可规定“注册农业经营者”必须是示范境内常住户籍居民或法人。
“注册农业经营者”必须同时符合以上各项条件。对于公司型 “注册农业经营者”,药对其生产结构做出规定。这种规定有利于缓减目前存在的城市资本大规模在农村圈地搞大农场的趋势。
  围绕“注册农业经营者”的政策设计主要是:
 (1)“注册农业经营者”的认证机构为各级农业管理部门。可由各级政府农业管理部门下辖的农经站主管此项业务。政府依托农民专业合作社对“注册农业经营者”进行服务和管理,以降低服务和管理成本。政府鼓励“注册农业经营者”组织起来发展经济、维护自己的权利。
 (2) 注册机构代表政府与“注册农业经营者”签订协议,由协议规定政府和农户之间在经济往来中的责任、义务和权利。政府向“注册农业经营者”承诺对他们的政策支持,“注册农业经营者”承诺提供农产品的数量、质量以及对农业资源的保护等。
 (3)政府对农村的投入分为三个类别,分别是农业支持投入、公共基础设施投入和一般性社会保障投入,其中政府支持农业发展的各项投入以“注册农业经营者”为瞄准对象。为了保持政策的连续性,可以考虑继续保持目前农业支持的某种普惠性,但新增农业支持项目或新增权益只针对“注册农业经营者”实施。
 (4)“注册农业经营者”认定的有效期为5年。“注册农业经营者”可以申请撤销注册。
 (5)政府对“注册农业经营者”进行免费技术培训。
 (6)在目前条件下,政府鼓励农业用地的流转在“注册农业经营者”之间进行。农业用地的流转对象必须合理排序,其序列由法律加以规定。
 (7)政府鼓励注册农业经营者实现“耕者有其田”。注册农业经营者可通过“股份交易中心”购买股份,实现土地使用权。注册农业经营者之间可自愿通过股份调整、置换,形成股权的实物化,并在股份交易中心注销股份。在一定时期,对注册农业经营者的土地实物量进行规模限制,其最大规模可定期调整。
  3  配套改革
  建立农地保护基金。每亩地由政府补贴注册农业经营者200元(今后可视情况增加),计入为农户设立的专门账户,但由政府通过农田整理项目予以支出。
实行农地贷款抵押制度。农户抵押土地时,由农民专业合作社担保;农户不能偿还贷款时,土地由专业合作社收回,返租给农户经营,农户以产品或其他财力  向合作社支付租金。
  广泛组建以专业农户为基础的农民合作经济组织,扩大合作社的经济实力。要引导现有合作社改造机制,向真正的合作社方向发展。
注册农业经营者个人或法人代表作为示范市民,可归属所在区域的居民委员会,并享有与居住在市区的市民完全平等的权利。注册农业经营者的注册资格作为  职业或资格身份,是享受各类惠农政策的依据。
  注册农业经营者可以参加各类专业经济组织,按组织章程享有各种权利。
  政府提倡注册农业经营者中自然人应分散居住,成为“城外市民”。政府将本着节约用地的原则制定注册农业经营者和其他专业农户居民点的规划。在安排现有农村居民集中居住的工作中,将根据各种实际情况,尽可能保留一定数量的房舍,安排专业农户居住,不搞搬尽拆尽。
政府提倡那些未被认定为注册农业经营者但仍然从事少量农业活动的市民尽可能放弃农业活动,但要遵从市民意愿。政府的惠农政策主要向注册农业经营者倾斜。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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