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首页 >> 2011第一期 >> 英格兰: 构建宜居城市并非空中楼阁

城市改造与紧缩城市的出现是与大多数西方国家的政策一脉相承的。然而,他们与战后西方的历史及现实状况尚有一段漫长的距离。要使理想与现实相融,则需保证英格兰的城镇能够提供有质量的生活——符合人们对一个“适合居住”的城市的种种构想——它将可以与生长在许多人头脑中的“乡村梦”相抗衡。这个构想并非空中楼阁,而是由各种现实的元素所组成,它需要投入资金、关注及时间,以便构建出治理更为完善并深受人民喜爱的城市环境。

理想与现实

城市要想成为人们愿意居住的地方,就必须具有理想和现实两方面的吸引力。英国需要的是一种积极向上,以环保为导向的城市生活的景象:它足以与势力强大的反城市思潮及主流趋势相抗衡。围绕着紧缩城市这一称谓的两个问题是:它将来自填充城镇的危险与看上去毫无关联的欧洲大陆人对于拥堵、喧嚣的小型市集镇、广场、庭院、阳台公寓及街道节日的成见联系了起来,这让英国人感到不安,就好像是有人在试图建造锡耶纳、沃尔索尔的圣吉米尼亚诺或凯特林一样。英格兰人(比苏格兰和威尔士的人口要多得多)及北美人比法国人、德国人或瑞士人更难以忍受恶劣的城市生活环境,后者如果知道自己可以利用农村的土地资源自然也十分高兴,但让他们居住在那里(或类似的事情)恐怕就没有那么容易了。

事实的确如此,英国需要一个理想,或者说远景规划,但它必须符合英国的实际情况及观念。托马斯·夏普是在战争期间成长起来的城镇规划主义者中的一员,他坚决反对郊区化,并视之为“由一群毫无组织的越狱囚徒所实施的逃亡,事先没有任何具体的计划”。他相信,这种行为根源于人们“对自己不得不居住的恶劣的城市环境的厌恶”。因此,应该对城市进行改革,“根据我们变化着的具体情况加以修改、调整与开发利用”。

为了使之与现实相适应,这种理想不能是反郊区的。不管怎样,大多数的英国人都还居住在郊区:伦敦人住在六个最靠中心的自治市的外围,大都市区域的人则住在维多利亚式市中心以外;其余的国民则居住在那些曾经是市集镇的以及面积辽阔但人烟稀少的地区——这里是真正意义上的农村,而不是郊区的外围。这个理想不仅要与城市的核心区域相适应,还不得不顾及到郊区,这些地方必须在可持续性的前提下加快紧缩化的步伐,使之更适于居住。

这样就会出现两个难题:首先,应该怎样才能使城镇在一种为人所熟悉的“中心区”的意义上,成为更多的人愿意选择的居住区。有时这里被视为上流社会人士的特权。的确,我们可以在现实生活中找到这类高尚居住区的范例,那些中心区(如肯特镇、巴特西及马琴城)之所以重获新生,是由于其变得更适合中产阶级居住的缘故。但是这个过程又不能单纯地被看作是中产阶级的殖民地化。伦敦的东部地区从二战起就开始了被一代一代的居民所遗弃的命运,如今,人们又重新回到了它的怀抱:除了城市里的商贩还有家居装潢商及出租车司机,这些人此前曾沿线迁移到巴金和比勒里基一带,只在周六的时候才回来做点罗马路上的生意或探望住在城里的祖辈。当然,他们中还有许多人住在外城,但却不是全部,而这也正是最重要的一点:我们所希望的是让普通人把它当作一个可以接受的选择,而不是被夏普所称为的像监狱那样除了学生和靠养老金生活的人之外,人们一有机会就逃之夭夭的地方。

第二个难题是:我们怎样才能让整个城市(尤其是郊区)为人们提供一种城市感和可持续性兼备,同时又具有吸引力的生活质量。要知道,这些人对郊区式的生活及其在天然与人造、个人与社会之间所营造出的既神奇而又成功的融合是最为心满意足的。

走向宜居的暂时步骤

应如何看待“宜居性” 、“吸引力”和 “城市质量”这三个问题,同时又将之套入一个强调可持续性和紧缩性的政治性框架之中呢?这种思考必须顾及到城市规划过程中的许多彼此关联的问题:住宅密度,既不浪费空间,又不至于拥挤;交通,量力而行;公园、学校和娱乐休闲,优质的服务与设施;城市管理与安全;房地产市场,供给的范围与选择。

在上述问题中,最引人关注的就是住宅密度。这个问题一直以来就充满了争议。之前一些学者为约瑟夫·朗特里基金会所做的研究表明,在三个作为个案进行研究的城区(包括大伦敦城的纽卡斯尔、赤尔顿那和路厄森),可以在不影响其城市形态发生显著变化的情况下,把住宅密度提高25%,例如使传统的街道让位于住宅,将可以增加19%的住宅容量。在停车标准不那么严密的条件下,这种程度的容积率根本不会产生任何严重的影响。

伦敦规划咨询委员会(CPAC)又对这种容量潜力做了进一步的挖掘,其结论是,最大住宅密度标准及停车场的相关规定(如要求每增加一户住宅就得增加一个街外停车位)应该根据市场的要求适当放松,即便是在伦敦自治区这样的区域内。如果规划者从严格的密度限制转为严谨的设计控制、对街面空间的有效利用(以满足停车位的需要)以及林荫、植被和公共开阔空间的维护,那么不在破坏环境质量的前提下,还可以释放大量的住宅容量空间。

一些批评人士认为,取消停车位的相关规定的做法是不现实的,并可能导致交通堵塞,而对最大密度标准的控制也应当继续保持,因为这样可以避免开发商用不达标的小户型住宅塞满每一寸建筑用地。一些学者的观点是,只要地方规划官员尽心尽责地对建筑场址及城市设计加以适宜的引导,这种危险是不会发生的。而就交通堵塞的问题而言,对停车位的规定简直就是在浪费时间、精力和有限的居住空间,因为停车位数量的增长根本就不可能跟得上小汽车拥有量及使用量的发展速度。

交通则是另一个不容忽视的问题。城市及小镇的一个重要潜能是它们能够在不依赖小汽车的前提下,从根本上满足居民的所有合理的交通需要,而在外郊区及农村,小汽车则是人们赖以生存的交通工具。这一点从伦敦的小汽车拥有模式的人口普查中就可以得知:尽管其他地区的小汽车拥有率是与家庭经济收入及社会经济地位相挂钩的,但是在内城区的情况却不尽如此,一些有购买力的家庭至少很明确地表示不会选择买车。

无疑,一部分的原因是停车位及车库的缺乏,但公共交通能够满足更多的日常需要恐怕也是原因之一。提姆·法劳的一个有趣观点是,伦敦的外郊区也是以这种模式修建起来的。默特兰正是沿着车站建造起来的:摩托车、公交车及步行就能满足几乎所有的交通需要。可以让更多的城市沿着这个方向转型吗?当然,这是完全可能的,但让居民为拥有和使用小汽车而产生罪恶感或者以臭氧层的危害作威胁的办法却无济于事。更有意义的做法是制定相应的策略,以便使这些地方变得更加紧凑、繁忙、便捷和诱人,并采取一些支持与改善城市公共交通的措施。

优质的公共服务必不可少

城市的一大优势是可以支持并提供优质的文化与娱乐设施及服务。通常,人口越多,可供选择的范围就越大,质量就越高。文化与娱乐在《英国的可持续发展战略》中是作为“可以鼓励人们去居住与工作”的城市的独特优势被单独罗列出去的。

但是,这其中有一个问题却不容忽视:休闲与娱乐设施会与城市的其他功能相冲突,从而使休闲活动的费用变得高昂起来。施加在市政预算上的压力使得公共供给设施逐渐被私人所提供的设施所取代,而且许多市政设施如今都是由民间资本来经营的,较之以前的情况,商业化的气氛要浓厚得多。更糟糕的是,由于供不应求——尤其是在晚间和周末——许多人,特别是经济条件较差的人被排挤在娱乐服务之外。

问题还不止这些。随着需求的日益复杂及供给经济规模的扩大,设施的提供形式也越来越杂乱无章。由于各项设施更加复杂繁琐,费用变得昂贵了起来,交通也更加不便(通往各设施的道路拥挤不堪,更的多人不得不挤上公交车)。所有这些现象都是与创造一个拥有便捷、优质的地方设施的紧缩城市的规划目标相违背的。

在英国的紧缩城市里,还必须更好地提供和管理城市的开阔空间。维多利亚时代的人们早已认识到了城市开阔地及公园管理员的重要价值。在最近出版的《独立性》一书中,作者展望了未来城市发展的前景,指出高收入人群将会为绿化空间而承担越来越高的费用。因为人们已经不再自己培植绿色植物了。更糟糕的是,我们甚至没有好好地维护与利用前辈们代替我们所做过的“投资”。地方政府所面临的开销压力使得许多开阔地都被更“关键”的地方服务所取代了——如教育、快餐等——维护性的预算则被砍掉,设施与设备开始减少,公园管理员也遭到解雇。幸运的是,有迹象表明这个过程有反复的可能。英国环境部正在研究良好的公园监管条件能否降低暴力行为的发生频率。

令人欣慰的是,英国有许多公园及开阔地已经得到了充分的发展——当地主管部门已准备加大改善、监管和维护的投资力度,并鼓励私人的积极参与。位于伦敦东南部的水晶宫公园就是一个例子。人们对这些优质的服务设施的重视是显而易见的。无论是哪个周末,都可以看见成百上千的人在那里娱乐、消遣。当然,这些人都是从西汉姆、彭各、诺伍德和杜维奇来的,甚至还有可能来自更外围的区域——因为那里可能没有类似的市政设施。

开阔空间是我们紧缩城市的理想中关键的组成部分。必须认识到优质的开阔空间与城市生活之间的直接联系。《英国的可持续发展战略》对这种关系进行了阐述:“城市质量取决城市中用于休闲与娱乐的绿地建造及其质量。”但是必须将之贯彻进官方的规划指令以及资源决策中去。例如,必须以一种全局性的眼光来看待开阔空间的投资项目。认识到它将有助于一个轻松、愉快的工作群体的形成,并为一个宏观的战略做出贡献——该战略旨在对现有的城市公共基础设施进行更有效的利用,并减少因为在别处“再置业”而产生的开销。这并不是什么新鲜的见解,卡伯瑞斯、索茨和朗特里都承认投资兴建社区设施所产生的经济效益。

这个逻辑还适用于城市所能提供的所有服务:健康、教育及社会服务等。其实,英国紧缩城市理想是建立在为城市居民提供他们所需要并理应获得的一流服务的承诺之上的:设施及服务将真正地促使人们产生在城区居住和工作的愿望。与目前所发生的状况恰恰相反——城市居民不会再忍受简陋、破损和使用过度的公共服务设施以及上下班往返途中由小汽车所带来的不便及危险。届时,人们将发现,政府会按照他们的意愿去进行投资规划,并以生活质量及便捷性为出发点作出交通决策。这就要求我们以全新的视角来审视市政服务,而那些负责管理的城市的人则应该更大程度地致力于居民及地区的生活质量问题。

城市的信念

毫无疑问,到目前为止,我们所说的听上去就像在为城市及小镇讨要更多的资源似的。在笔者们看来,那的确是一个旨在实现宜居的、紧缩的和可持续性的城市的理性战略中的不可或缺的部分。然而,事情也不是那么简单:必须让城市发展与市场相配套。

目前,有一个邪恶的怪圈在左右着房地产市场的运营,并有抵制紧缩城市化及城市居住潮流出现的危险。在约瑟夫·朗特里基金会的研究中接受了访问的开发商虽然没有否认在内城开发的可能——而且有一、两个人还是这方面的专家,但总的情况是,传统的郊区及外城住宅才被认为是市场的需求,因为它是“人民所想要的”。而且从大体上看,城市的建筑场址地形更加复杂,空间狭小,耗费却更大(每户耗资1850——12500英镑)。于是,在供给和需求的共同作用下,开发商的投资兴趣发生了倾斜。在某些地区,只有获得了某种政府补贴的住宅区才有竣工的可能。

这给了我们一个有趣的启示。首先,开发商并不像某些人所说的那样,只会跟着大众的潮流走,他们其实正热情地等待着城区的开发方案,只要经济回报能够抵消额外的麻烦。其次,英国其实可以设立弥合漏洞的机制,使市场更倾向于城区的开发(包括二次置业),而其开发模式也有助于扩大住宅的选择范围,而不是将之局限为某个社会阶层的特权。卢埃林-戴维斯的研究也提出了一种不同于VAT制度的机制,这一宏观机制组织更为严密、预测性更好,对绿地的开发实行了更为严格的限制,以便把人们的兴趣点集中到荒废土地上来。

20世纪(特别是在英美两国)见证了世人对城市的模凌两可的态度。我们不喜欢城市,所以我们不善于治理它们,而又由于我们不善于治理,从而变得更加不喜欢城市。这在一定程度上根源于广泛存在于人们心目中的阿卡狄娅(田园牧歌式)情结。必须承认,我们并不希望改变成百上千万人的心灵与头脑:我们可以诉诸于人们对环境的负疚感,可以试图让市中心变成考文特花园,可以停建新的城外超市,但却无法阻止英国人对坐落在市镇之外的梦想中的田园的追求与向往。

这就必须考虑一些现实性的东西——密度、交通、停车场和城市治理都是以上例举出来的内容。同时它还意味着某种更具有全局性的东西;一种积极的信念(在地区及国家政府的层面上),即城镇能够吸纳更多的居民和更丰富的活动;而且在市中心、内城及名声不好的郊区也能够办到;只要机智、稳妥地执行有关政府,我们的城市就能缓慢却又坚定地沿着更加着更加适宜居住、受人欢迎的和紧缩化的方向迈进。

因此,我们正在讨论的理想并不是某种不可能实现的梦幻,或者是一种对市集镇及典雅广场的理想化回归。格力诺勃的交通系统、斯特林的旧城治理、伊斯林顿的垃圾回收系统、阿玛瑞的可持续性新居民区规划,都是当代城市规划的典范。他们代表了这个理想的各个方面,向世人证明城市生活并不意味着低劣的质量。我们的城镇需要把所有的这些元素都组合起来。这样人民将会有充分的自信,城市拥有一个他们渴望分享的未来。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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