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首页 >> 2011第一期 >> 中国面临“半城市化”挑战

改革开放以来,中国的城市化以人类历史上从未有过的规模快速发展,有力地推动了我国经济与社会的快速发展。

但是,前不久中国国际城市化发展战略研究委员会,在北京举行的第四届中国城市化国际峰会上,发布了一份《2008年中国城市化率调查报告》(也称“白皮书”)郑重指出:我国城市化进程正遭遇“半城市化”的困扰。

“灰色人口”与 “半城市化”的尴尬

其实,这个速度同全世界城市化进程比较并不值得骄傲。

翻开世界城市化的历史,我们看到,从1800-1950年,地球上的总人口增加1.6倍,而城市人口却增加了23倍。1870年美国开始工业革命时,城市人口所占的比例不过20%,而到了1920年,其比例骤然上升到51.4%。从整个世界看,1900年城市人口所占比例为13.6%,1950年为28.2%,1960年为33%,1970年为38.6%,1980年已经达到41.3%。

从上面的数字看出,我国的城市化速度还没有80年前的美国高,仅相当于30年前的世界平均值。

中国“半城市化”格局严重

“白皮书”提出的“半城市化”概念,是指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态,其表现为,农民已经离开乡村到城市就业与生活,但他们在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇,在城市没有选举权和被选举权等政治权利,不能像市民一样体面地有尊严地生活。

“白皮书”认为,长期的城乡二元发展格局、巨大的人口规模、快速的人口老龄化等因素也使我国的城市化进程充满艰巨性和复杂性。

“白皮书”指出,除新疆外,我国内陆其余的省、自治区、直辖市无一例外存在“半城市化”现象。各省市区半城市化程度不一,而且半数以上省市区随着经济社会的发展,城市化率差值被逐步拉大,“半城市化”现象愈发明显。“半城市化”现象最显著的是浙江省,2006年到2008年的城市化率差值分别达到28.16%、28.20%和27.83%,2008年城市化率差值增幅有所回落。

“白皮书”的数据显示,从区域来看,“半城市化”现象在我国中西部地区最为显著,川渝地区、贵州、湖南、安徽、河南、山西等地的城市化率差值均在13个百分点以上。由于这些地区经济发展相对欠发达,第一产业占比重较大,农村人口较多,随着农业现代化的不断推进,农村大量富余劳动力为了寻求更高的经济收入和生活水平必然选择出走。但由于受到经济能力、技能水平和认知等因素的影响,农民工往往会在本省城市或相邻省市作为进城务工的第一选择。

中国社科院城市发展与环境研究中心主任、研究员牛风瑞认为:半城市化现象的实质是进城农民既不能平等享有市民权利,又不能割断与土地、宅基地以及与原农村集体的联系。总根子在于长期执行的城乡分割的二元体制。

他指出,“半城市化”减少了城市化、城市现代化建设的即期成本,而增加了农民工市民化的成本。如果说,这种制度安排在城市初期尚有一定的正向收益,那么随着城市化进入中期阶段和城市综合实力的增强,其对城乡关系的扭曲,对城市和谐发展、可持续发展的负面影响将越来越凸现出来。

农民工市民化难  造成“半城市化”

由于农民工市民化是非常遥远的希望,他们还不能像市民一样体面地生活、体面地工作,生存状态也堪忧。

“白皮书”指出,中国当代农民工数量庞大、文化层次低。2009年我国农民工总量约为2.3亿人,外出农民工数量约为1.5亿人。已婚的外出农民工占56%,未婚的占41.5%,其他占2.5%。农民工中,文盲占1.1%,小学文化程度占10.6%,初中文化程度占64.8%,高中文化程度占13.1%,中专及以上文化程度占10.4%。
“白皮书”指出,受就业局限,相比其他劳动群体,农民工的劳动强度较大,劳动时间偏长,且行业差异明显。据调查,以受雇形式从业的农民工平均每个月工作26天,每周工作58.4小时。其中,每周工作时间多于《劳动法》规定的44小时的占89.8%。平均劳动时间最长的是住宿餐饮业的农民工,每周工作时间超过60小时。

“白皮书”指出,随着我国工业化的升级和发展方式的转变,劳动力的需求结构发生了很大的变化,由对体力型的劳动力旺盛需求,转变为对技能型劳动力的需要。农民工基本上是体力型的劳动力,尽管出现就业机会,农民工也难找到工作。从农民工从事的主要行业来看,收入水平较高的是交通运输业、采矿业和建筑业,月均收入分别为1671元、1640元和1625元;收入较低的是住宿餐饮业、服务业和制造业,月均收入分别为1264元、1276元和1331元。

“白皮书”指出,农民工的住宿是以雇主或单位提供住房为主,40%左右的农民工的雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。由雇主或单位提供宿舍的占33.9%,在工地或工棚居住的占10.3%,在生产经营场所居住的占7.6%,与人合租住房的占17.5%,独立租赁住房的占17.1%,有9.3%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住,仅有0.8%的外出农民工在务工地自购房。

“白皮书”指出,2009年雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。值得关注的是工伤风险较高的建筑行业,雇主或单位为农民工缴纳工伤保险的比例仅为15.6%。同时,养老保险、医疗保险和失业保险的比例也显著低于其他行业。此外,农民工子女就学难也是当前普遍存在的问题。

诚如中国就业促进会副会长、中国经济社会理事会理事张幼云所说的那样,农民工市民化的问题是我们面临的历史性挑战,特别是在当前加速城市化进程中值得我们高度关注和认真研究。“农民工”是我国城市化进程中出现的特有问题,我国“农民工”是一个庞大的群体。他们身份独特,“亦农非农”“亦工非工”,人进入城市务工了,但没有融入城市。在经济、社会、教育,卫生以及政治生活等方面没有享受同城市民的同等待遇。这是我国城市化进程中的“半城市化”的一个重要表现。

融合,解决“半城市化”的突破口

“白皮书”强调,解决“半城市化”问题,必须坚持以人为本,使进城落户的农民真正享受到与城市原有居民同等的公共服务和各项权利。做到这一点,可以从以下几方面着手:

首先是政策层面,围绕土地制度、住房制度和机制建设,研究创新政策法规。目前农民工在医疗、教育、工伤保险等社会保障方面没有享受到应得的服务,因此需要深入研究、建立健全社会公共服务体系,在确保农民工享受到城市服务体系的同时,加快城市间社会保障体系的衔接,增强体系的适用性和实用性。

二是社会层面的机制完善和建立问题,让农民工转变市民的过程市场化,在社会层面寻求更多机构、企业、个人的参与和投入,形成政策引导、社会支持的双向结构和良好运转模式,有助于解决农民工转化的成本问题。

三是加强政策宣传和教育,建立健全各类社会服务和支持机构,为农民工在转变的过程中提供必要的、充分的援助和指导,做到转变一个,安定一家,带动一群的效果,同时也让更多城市居民理解和认同农民转变市民后的社会地位和权益。

中国人力资源开发研究会劳动关系分会秘书长、首都经贸大学劳动经济学院劳动关系系主任王晶认为,要解决“半城市化”问题,关键是推进农民工的市民化。“以前认为进城务工的农民最终还是回到农村,但现在看来,绝大部分农民工是不会回去,也不可能回去,尤其是新生代农民工,他们已把城市当成了‘寻梦’的地方。”

“白皮书”分析指出,“半城市化”现象是计划经济时代户籍制度下的产物,造成这一差距的主要因素是我国的二元户籍体制,最终需要通过持续的城市化和相关的体制改革来消除。随着户籍制度改革的进一步推进,预计到2030年中国城市化率将达到65%,这就意味着每年平均至少有2000万的农村人口将变为城市人口。如何让农民工“进”的来,“留”得住,将成为十二五时期中国城市化进程中面临的一个具有“中国特色”的难题。中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘教授,一针见血地指出,当前中国的城市化,解决的仅仅是农村剩余劳动力的城市化,而非人的城市化。这种状况不解决,会极大地影响城市化进程并产生一系列的社会问题。“白皮书”指出, 1.61亿人的“灰色人口”,虽然人已离开农村进入城市,但几乎没有享受到城市市民的社会福利待遇和各种政治权利,未能真正融入城市社会,由此形成了不容忽视的“半城市化”现象。这份被称为中国城市化“白皮书”的报告,按城镇非农人口与总人口之比计算出,2008年中国城市化率为33.28%,较2007年的32.93%,提升了0.35个百分点。
而国家统计局按全国城镇人口与总人口之比计算出的数据显示,2008年中国城市化率为45.68%,两者之间的差值高达12.4个百分点,涉及人口达1.61亿人之多。这部分人因此又被称为“灰色人口”。“白皮书”指出,这既有违社会公平,又对中国社会发展提出了严峻挑战。

正是这“灰色人口”使我们出现了“半城市化”的尴尬。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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