近年来，国内外新城建设方兴未艾，既取得了成功的经验，也经历了许多值得吸取的教训。如美国新城建设中的“大组团、摊大饼”的发展模式，因城市功能单一带来了交通拥挤、环境污染以及肥胖症等诸多“城市病”。苏州新加坡工业园区借鉴新加坡和国际先进城市规划建设经验的基础上，编制完成了富有前瞻性和科学性的总体发展规划，保证园区始终走集约发展、可持续发展的道路，实现了高速、高质、高效的跨越式发展。如何在城市化进程中体现经济效益、社会效益和环境效益的整合，走上新型城市化道路是摆在每个城市规划者面前的挑战。

    作为发达省份的后发展地区和三线城市的主城区，拥有31.7万人口的淮安市清河区于2006年2月启动了全面建设的步伐。从国内外经验教训出发，清河新区认识到城市发展战略对城市的健康、可持续发展至关重要。在城市建设的战略设计和选择上，清河新区遵循城市发展的内在规律，确立了“绿色发展”的新型城市化发展指导思想。通过五年多的建设与发展，当年纯而又纯、地地道道的落后农村，在以城融乡、城乡一体的发展中已成为一座初具规模的现代化生态新城、产业新城、文化新城、人本新城，走出了一条具有清河特色的新型城市化发展之路。而这样的绿色城市化道路是由三个互为依托、顺次展开的元素构成的，即以人为本的城市建设理念、低碳可持续的城市布局战略以及统合经济效益与社会效益的城市发展策略。

以人为本的城市建设理念

    以人为本是科学发展观的核心，也是以发展市民福祉为主旨的城市建设的必然要求。绿色发展、可持续的城市化建设归根到底是以最广大人民群众的根本利益为出发点的发展，这也就要求清河区的主政者们在新区建设过程中，确立“城为人建、发展为民”的指导思想，努力让新区的发展成果普惠于民。以人为本的发展思路要求统筹解决好群众眼前利益和长远利益，创造安居乐业的环境，用更通俗的话讲就是让老百姓在新区开发建设中先得益、快得益、多得益。

    在清河新区的建设实践中，以人为本的根本思路体现在城市规划、社会管理、基础设施建设和公共政策等诸多细节中。

    从城市规划建设来看，为了将亲情关怀、人文关怀、教育关怀融入人居环境的规划建设中，新区构建“六纵六横”21条主次干道的总体框架。截至目前，城市路灯、强电、弱电、供气、供热等配套同步完成，高标准的道路等“九通一平”基础设施基本建成，教育文化体育社区、清河开明中学、市一院新区分院等项目相继实施。一系列城市基干性建设，丰富了居民的文化生活空间，为新区居民提供了公共交流的平台，并为城市管理、物业管理和社区建设、社区教育提供了设施保障。借助扎实的硬件建设，多彩的市民活动在提升居民素质、培育新型邻里关系的同时，增强了居民间的亲和力，形成和睦相处的城市氛围。

    新区城市规划注重把信息化管理运用到新区建设与管理的全过程，在全市率先建成了“数字新区”城市管理系统，实现了主干道电子监控的全覆盖，大大提升了新区现代化管理水平。随着完善、便捷的一体化交通网络的构建，现在的清河市民能够享用免费公交班线，体验健全的电信、银行、邮政等机构服务和完善的超市、市场等消费设施，而“十五分钟生活圈”的建设，更是让居民得到更加便捷、高效的公共服务。

    城市发展的最终目标就是为了人们生活更美好。在清河新区启动建设之初，新区的规划者们就郑重承诺：发展为了群众、发展依靠群众，让开发建设成果惠及新区每一个居民，绝不以牺牲、侵占老百姓利益降低开发成本。新区政府通过健全就业服务体系，对被征地农民开展“以工代赈”、“四免”培训，为群众创造多重社会保障网。当地政府还出资购买保安、保绿、保姆、保洁等岗位，促进新区被征地农民充分就业，提高群众收入水平。为了实现城乡统筹发展的目标，新区有关机构积极搭建创业平台，将安置小区的商铺以较低的价格向被征地农民招租，并推行村级集体产权制度股份制改革，推动被征地农民变股东，在这过程中新区群众的经营性、资产性收入得到稳步提升。

    此外，城镇化推进过程中，清河新区尝试了各种创新性政策，他们实施以“土地换社保”为主要内容的征地补偿及相关配套政策，以高于省、市标准对新区被征地农民实施基本生活保障，建立了最低生活保障、城镇医疗保险、养老保险等城乡一体化的保障体系，解决失地农民的后顾之忧，并选择最好地段建设八期近200万平方米的花园式农民安置公寓，对新区被征地农民实行就地安置。

    不仅是在宏观政策层面不断推陈出新，以人为本的执政理念还贯彻到很多城市人居细节中。通过有关部门的积极努力，广大新区农民看上了有线电视，烧上了管道燃气，喝上了自来水，住上了花园式公寓，城市公交车开到了小区门口，过上了和城市人一样的幸福生活。同时，在小区的规划设计上，充分考虑了绿化、采光、公共设施配套等基本需求，注重设施的开放型布局，让更多的人体验到公共设施为生活带来的便捷。事实上，以宜居、宜业为主线的城市建设不仅提高了城市舒适度，更增进了城市运转效率，如在道路的规划设计上，通过兼顾人车需求、确定合理的空间尺度，清河区落实了使居民从居住地到工作、休闲场所步行时间在15分钟范围内的规划目标。

低碳可持续的城市布局战略

    如果说以人为本的公共政策理念是实现绿色城市的本质要求的话，低碳可持续的城市和产业发展设计则搭建了绿色城市建设的基本框架，在整个绿色城市化进程中起到中坚性作用。在比照了集中主义城市发展模式中的新城市主义、精明增长模式理念和分散城市发展模式中的田园城市理论等众多派别的发展思路后，清河新区提出“新城、新园、新产业”的发展定位。在新城区控制性详规和部分地段修建性规划中，新区的规划者强调了城市功能混合以及符合人性尺度的设计，将宜居性与工业、商业环境融合。

    同时，根据区域城乡统筹发展的整体要求，新区建设将以城融乡、依乡建城的原则放在了城乡规划的突出位置，积极利用和保护新区原有村庄民居、地形地貌、自然植被，充分挖掘新区自然生态价值，因地制宜地进行生态修复和生态景观建设，这就勾勒出“城因景建，景因城活”的生动图景。具体来看，生态文明引领的城市化建设首先体现在对生态资源的保护上，在财力有限的情况，新区坚持先做环境、先做生态的方针。“生命绿线”的生态建城理念贯彻于城市建设的全过程。新城建设中充分利用和保护原有地形地貌、自然植被，因地制宜进行生态修复和景观建设，打造生态优良、绿量充足、植物多样、景观优美的生态型园林城区。其中，有城市“生态绿肺”之称、占地5000亩的古淮河生态文化景区，就是依托古淮河3.5公里原生态岸线，对原有沟、塘、坑进行生态修复和功能再造而形成的，现在已跻身国家4A级旅游景区行列。此外，清河新区结合滨河、滨湖、沿路、沿建筑物的绿水生态景观建设，做足白鹭湖、青龙湖、清涟湖、古淮河“三湖一河”水文章，做美城市绿地和生态游园，尽可能多的栽植绿色树木，尽可能多的减少城市硬质铺装，构建完成了高低疏密、错落有致的绿色景观，实现了城在园中、路在树中、人在绿中的园林型城市建设设想。在新城建设中，新区政府还提出了一条“红线”的说法，就是未经区委区政府的许可，不得随便砍伐一棵树，确保新城的绿线不被破坏。

    在产业布局方面，清河新区将科技引进与优质环保产业引进同步推进。新区注重以生态文明建设引领发展，广泛推行节能环保材料，积极利用太阳能、地热能等新能源，推动建筑节能降耗。清河生态园就采用了先进的造园技术，保证园内恒温恒湿，四季如春。而以展示世界城市千年文明史为使命的中国城市化史馆还利用了地源热泵技术。

    在产业招商引进上，清河新区转变了以往以重工业化为主导的发展思路，重点承接高新技术产业，并把单纯的工业发展路径转变为二、三产业相配套的产业发展思路。这就实现了现代服务业和都市型工业“双轮驱动”，将招商引资变为“招商选资”。一字之差却昭示出发展思路的根本变化。所谓的“招商选资”，具体落实在几个明确的标准上，即选择企业占地面积小、环境无污染、综合效益优的绿色项目，这样的企业引进本身就为城市可持续发展构筑了强劲的支撑。

    新型产业布局的一个突出亮点是让人目不暇接的文化创意产业的入围。清河政府通过建设江淮婚俗馆、红喜会馆、白鹭湖婚博园等婚庆产业项目，引进红星美凯龙、淮安国际汽车博览城、奥特莱斯等现代商贸企业，实施中国淮扬菜文化博物馆、开元国际大酒店、白鹭湖山庄等现代餐饮项目，促进了婚庆上下游产业的集聚发展；还通过打造总部经济园、创意产业园、动漫科技产业园等发展载体，引进了清河世界之窗创意产业园、楚天极目动漫科技、欢乐小马电影城等项目，促进了动漫游戏、文化创意等为重点的现代服务业的快速发展。此外，旺旺食品工业园、红星美凯龙、LED光电产业园等项目的引进，促进了都市工业的提档升级，使清河新区已成为先进制造业的发展高地。

    通过生态化的城市布局、低碳化的产业布局，清河新区初步构建了生态优良、绿量充足、植物多样、景观优美、独具特色的生态型园林城市。这样，这座淮安新城也就有别于钢筋混凝土浇筑的“拥挤城市”，将文化和生态因素融于城市名片中。

统合经济效益与社会效益的城市发展策略

    清河新城绿色城市建设的第三个侧面是经济效益与社会效益的结合。经济效益和社会效益的结合是对以人为本的、可持续发展观深入思考的结果，是前两者在方法论和公共政策选择领域的体现。在清河新区的城市化发展案例中，经济效益与社会效益的结合清晰地显现在两个结点上：从城市品位上看，就是将文化因素统合于城市发展的各个维度中；从城市经营上看，就是将绿色城市规划与市场化运作相结合。

1，文化作为经济效益和社会效益的结合点

    城市是历史文化和现代文化的载体，城市文化建设是城市建设最重要的内容之一。在社会主义文化建设提升为中央战略部署的时代背景下，文化的魅力更是由于其特有的包容性和人文特征将经济和社会需求有机统一。

    清河新区在把现代城市文明向新区加速渗透的基础上，充分挖掘古淮河文化、农耕文化、淮扬美食文化等区域各类文化资源，打造文化品牌，提升城市品位，让历史锲入现代，文化融入城建，既传承历史记忆，又体现新区文化内涵，建设具有时代气息、地方特色的文化新城。事实证明，清河新区理念先进的规划已成为新区建设的重要战略资源，有效吸引和集聚了各类高端资源。

    在清河新区建设过程中，当地政府将文化建设融入到各个环节，既彰显区域发展的特色，又增强新区的核心竞争力。为了让地方传统特色焕发新的生机，新区挖掘淮扬美食文化、古淮河文化、名人名著文化等地方文化资源，建成了中国淮扬菜文化博物馆、中国西游记博览馆、长荣大剧院、中国城市化史馆、淮安国际摄影馆等一批文化场馆，增强城市的历史文化和历史记忆，凸显了新区发展的特色和品位。

    同时，将家庭人口文化建设与城市生态环境建设结合起来的尝试更是体现了淮扬地区多元文化属性，在这过程中全国首个“人口文化示范基地”正式启用，举办了万人相亲会、家庭人口文化摄影大赛、婚庆旅游博览会、冰雪狂欢节等活动，让广大市民在旅游观光中得到人口文化的熏陶。为了弘扬积极向上的社会主流文化，新区通过开展文明家园、和谐社区等精神文明创建活动，积极举办和承办清河发展论坛、城市化发展论坛、西游记高峰论坛等文化研讨活动，精心组织社区文化艺术节、邻里节、社区大讲堂等群众性文体活动。可以说，今天的清河新城正如文化的海洋，现代城市人文精神悄然形成，市民的文明素质在潜移默化中得以提升。

2，城市公共规划与市场导向相结合

    “纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。如何将美好的绿色城市规划落实于纷繁复杂又受制于种种资源限制的城市发展实践中才是清河的规划者们真正的挑战。清河的回答是“两只手”的策略，即“看得见的手”和“看不见的手”交相应用，也就是绿色城市化的规划设计与市场化导向的多元城市融资机制相结合。

    城市规划水平在城市建设中起到基础性作用，很大程度上决定着城市竞争力和城市品味。在绿色城市建设中，清河市将以人为本的、可持续的城市经营理念立为城市建设的纲领、城市管理的依据和城市竞争的资本。新区的设计者们将利民、低碳、环保等元素“嵌入”城市功能设计中，在空间布局上科学布设工业区、物流区、住宅区、金融服务区、文教体卫新片区等专业功能区，不断完善便捷的交通网络，构建“一刻钟居民生活圈”，从城市功能的配套、基础设施的完善、公共服务的均衡到都市型工业的发展，全方位满足人的生活、工作、休闲需要，让人成为城市的主角，让低碳环保成为城市的主题。

    在将公共利益编织于城市规划之纲的基础上，清河新区将市场化运作视为解决城市建设资金短缺的重要手段和有效方式，同时市场化运作也有效避免了因政府单一投入，带来的高额负债和财政风险。据科学的测算，清河新区仅拆迁安置、征地以及基础设施建设等三项先期投入就近18亿元，而全区2005年可用财力仅为1.5亿元，面对如此巨大的资金缺口，以富效率的市场化机制筹措新区建设的资金就成为新区建设的必然选择。

    清河新区政府以科学规划为本，秉着适度负债、跨越发展的工作思路，充分调动全社会参与城市建设的积极性，对适合按市场经济法则运行的行业和项目，坚持以政府投入为引导，以市场筹资为手段，广泛集聚民间资本，吸引政府以外的各种投资主体参与商业开发，努力让有限的资金发挥最大的效益，实现经济效益和社会效果的有机统一。五年来，政府仅投入10多亿元的政府引导资金，就吸引了100多亿元的民间资本投向新区。

    实现公共部门规划、民间多元化投资的“两只手”策略，要求树立“只求所在，不求所有”、“谁投资、谁受益、谁所有”的发展新思维，将经营城市的理念融合到新区规划、建设和管理之中，综合运用土地、地域空间和其他经济要素，实现资源配置在容量、结构和秩序上的最大化和最优化。

    不管是对文化因素的重视还是把城市规划与多元融资的结合，都体现了淮安清河新区遵循城市发展的内在规律，兼顾经济效益和社会效益的发展理念。在这样的理念指导下，新区的经济、社会发展和环境保护得到了统筹规划、合理安排，不因眼前的利益损害城市长久的繁荣，从而确保城市发展总体效果最优化。（张庭勇系中共淮安市清河区委办公室主任）