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首页 >> 2011第十二期 >> 蔡继明:外来人口对城市的贡献不容忽视

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  刚刚随全国政协从江西调研回来的蔡继明有些疲累。但一谈到城市化质量与政绩的关系时,他言辞犀利,直指时弊:“如果在政绩考核指标中,将本地人和外地人对于当地GDP的贡献率作为其中一个指标,那么,深圳1000多万人口中只有200多万户籍人口,能说它的城市化水平高吗?”据此,他建议,应将真实的城市化率、进城务工人员转化成城市居民的比例、外地人对当地经济的贡献率等作为重要的衡量城市化质量以及政绩的考核指标。只有这样,才会逐步改善“半城市化”的局面。

城市化质量要作为政绩考核指标

  对于第五届中国城市化峰会将主题聚焦中国城市化质量,蔡继明表示赞赏,“这说明人们对于中国城市化进程的关注点开始从追求数量转向提高质量。”但他直言:“要真正提高质量,改变目前的‘半城市化’,就要将一些反映城市化真实水平的指标列入政绩考核体系。”

  他的理由是:目前我国有关城镇人口的统计中,包含了在城市务工、居住6个月以上的农民工。按照这一口径,2010年中国的城市化率达到了49%,而2011年中国的城市化率预期将超过50%,也就是说,我国的城镇人口将首次超过农村人口。“然而,这种城市化的质量并不高,其中包含了很大水分,实际上是半城市化或伪城市化。”

  在他看来,我国城市化的质量可以从两方面去衡量,一是看已经进城落户或者原来就是城镇人口的生活质量以及享受的各种公共服务的水平;二是看进城务工的农民是否真正享受了城市居民的待遇。而前述所谓50%的城镇人口中,包含了至少1.5亿仅仅在城市务工半年以上但并没有变成真正的城市居民的农民工,他们是被城市化的,“把他们变成真正的城市人口、真正的城市居民,才能挤掉城市化率包含的水分,提高城市化的质量”。

  对于这两方面,蔡继明认为,前者更多地涉及到城市建设的质量、城市发展的水平,后者才真正体现城市化的质量和城市化的水平。他强调,城市建设与城市化,二者既有一定的联系,又有一定的区别,不应混为一谈。

  他解释说,城市化主要是指农村人口向城市人口的身份转变,伴随城乡人口转化的过程,城市自身的建设和发展才有意义。很长一段时间以来,人们普遍把城市建设跟城市化混为一谈,一讲城市化,就马上想到征地,制定城市规划,拓展城市空间。实际上,这是城市建设,而不是城市化。

  蔡继明认为,这也是改革开放30多年来,城市面貌日新月异,建成区面积扩大了三四倍,但城镇人口占总人口的比例不到35%,相比1978年的17.8%只提高了一倍左右,城市化进程滞后于城市建设、城市发展速度的原因之一。

  另外,有人提出中国的城市化速度太快了,也是误将城市建设、空间拓展过快等同于城市化过快。其实,我们的城市化进程不是快了,而是慢了。日本、韩国乃至台湾地区在20—30年经济高速发展期间,城市化水平每年都提高1—2个百分点, 30年后基本都达到60%—70%。我国这30年经济发展速度平均每年9.8%,远远超过了他们当时的经济发展速度,但城市化水平从1978年的17.8%才提高到35%左右。

  “因此,认识城市建设与城市化是相互促进的关系尤为重要。只有具备了一定城市建设的规模才能把进城务工的农民吸收进来,让他们落户,给他们提供基本的城市公共服务。城市不发展,城市化也会受到影响。要分清哪个是因哪个是果。我认为应该先有城市化,这是矛盾的主要方面。哪怕进城的农民住在贫民窟,生活质量低一点,享受的公共服务少一点,但只要能够和城市原有居民大体上平起平坐,就是一个巨大的进步。这是我国城市化要解决的当务之急。”

  蔡继明感慨:“我国现在从整体上看,城乡之间的差距还是太大了,有人比喻中国既有像欧洲一样发达的城市,也有像非洲一样落后的农村。”从转变经济发展方式的角度来看,他表示,城市建设固然重要,城市发展也重要,但是城市化更重要。

  “尤其是当我们谈城市化质量时,如果只着眼于城市建设,而忽略城市化本身,则会导致城乡之间的差距进一步扩大。”

  大城市优先发展不等于排斥中小城市发展

  对于学界和政界争议较大的中国城市化道路,蔡继明观点鲜明:“中国应该走大城市优先发展的道路。”

  他从以下几个方面做出了系统论述:首先,从国际城市化的经验,大城市有发达的第二、第三产业,能够提供就业岗位,所以农村人口首先向大城市转移。当大城市达到一定规模以后,产业开始向周边辐射、扩散。这样在大城市周边会形成一片中小城市包括小城镇,就是所谓的都市群或都市带。从我们国家以及世界城市化的的历程看,200万人口左右的大中城市才能够产生这种积聚和辐射效应。

  其次,从土地利用特别是中国人多地少这一国情来看,既要推进城市化,又要保证13亿人的粮食安全,18亿亩耕地红线不能突破,就更要走大中城市优先发展的道路。

  蔡继明解释说:“相对于分散居住的农民来说,只要他们从小城镇进入大城市,人均占用的生活生产建设用地就会依次递减,大城市的立体发展更有利于土地集约和节约利用。因此,城市化和保护耕地、节约用地并不矛盾。相反,城市化有助于耕地保护和土地资源合理配置。而以大城市为依托推进城市化进程,会节省更多的土地。

  蔡继明还表示,今年6月国务院发布的《全国主体功能区规划》也印证了大城市优先发展的道路。《规划》提出,到2020年,“两横三纵”为主体的城市化战略格局基本形成,全国主要城市化地区集中全国大部分人口和经济总量。“这就是强调在今后的国土资源利用中,人口应该向大都市群集中。”

  蔡继明认为,强调大城市优先发展,并非完全排斥中小城市和小城镇。中共十六大确定的大中小城市和小城镇协调发展的战略,原则上是正确的。“但协调发展并不是平行发展,协调发展跟重点发展是不矛盾的。”

  他说,《全国主体功能区规划》既讲平衡也讲集中,叫集中均衡:城市的发展分布于若干个都市群内,这是集中发展,如果没有集中这个限定词,就会遍地开花。而从全国来看,几个都市群又是均衡的。

  对于小城镇的作用必须做出恰如其分的估量。蔡继明说,改革开放初期,农村剩余劳动力需要大规模转移,而当时的城市排斥农村,没有提出城市化概念,在城乡隔绝的二元体制下,农村人口只能就地转移,于是乡镇企业异军突起。伴随着乡镇企业的发展,小城镇得到了蓬勃发展。著名的社会学家费孝通的《小城镇,大问题》,对小城镇的发展也起了推波助澜的作用。一时间,小城镇遍地开花,最多发展到五六万个。然而,随着改革重心由农村转向城市,小城镇随着乡镇企业的紧缩、破产、倒闭逐渐衰落。现在,只剩下1万9千多个。

  在蔡继明看来,近两年中央提出要重点发展中小城市和小城镇,主要是为了解决农民进城落户不得已而为之的一个策略。“由于大城市没有做好接纳农民工落户的准备,只好转向中小城市。但这里显然存在一个矛盾:大城市能解决就业,但难以落户;小城镇落户没问题,但没有产业支撑,不能提供充足的就业岗位。所以,小城镇战略很难落到实处。”

  人们常常以北京、上海等城市交通堵塞、人满为患作为反对大城市优先发展的理由,蔡继明认为“这是一种误解”。

  “首先,越是像我们这样人口多、人均占有土地资源相对少的国家,越应该走大中城市优先发展的道路。其次,从城市规模来看,20万人口以下的是小城市,20万到50万人口的是中等城市,50万到100万人口的是大城市,100万到200万人口的应该叫特大城市,200万到1000万人口的是超特大城市。现在,全国660多个城市,真正超过百万以上人口的城市只有100多个,超过200万人口的就更少了,北京、上海是特例。第三,主张大城市优先发展不等于排斥小城市和小城镇的发展。在我们做的研究报告里,不同规模的城市包括小城镇都是占有一定比例的。”

  采访中,蔡继明还对“大城市病”的担忧做出回应:问题的出现和解决的方法是同时产生的。随着“城市病”的出现,人们管理城市的水平、方法也在不断地改进和提高。他举例说,大城市通过发展地下和空中立体轨道交通、新能源汽车等措施可以缓解环境污染;通过在大城市周边建设大型超市,以集中购物减少分散购物的次数,可以缓解一定的交通拥堵。在这些方面,中小城市往往做不到,反而会造成更多的交通堵塞、环境污染。再次,城市达到一定规模后才可以建污水处理厂,很多中小城市包括一些县城,由于人口少,产生的污水量无法支撑污水处理厂的正常运转,至今没有污水处理厂。他们往往上游取水、下游排水,甚至随意乱倒,这样造成的污染更加严重。

  户籍改革要五管齐下 

  无论是作为学者还是作为政协委员,蔡继明都一贯以敢言著称。在谈到户籍制度这一热点时,他的观点仍不乏尖锐性:户籍制度是个表面现象。户籍制度改革绝不是一个纯粹的社会管理和社会治安问题,实际上涉及到整个经济体制改革。只有消除城乡二元结构,土地制度、就业制度、教育制度、医疗制度、住房制度改革五管齐下,才能还户籍本来的功能。否则,泛泛地谈户籍制度改革都是空话。

  尽管一再强调“五管齐下”的重要性,蔡继明深知其艰巨性和难度之大。从经济学的角度,他提出“可以土地制度改革作为突破口”。

  长期对中国土地制度的深度研究让蔡继明坚信,土地制度改革的条件已经成熟了,“因为约2亿农民已经脱离了土地,但名义上还保留着集体所有权。这造成农村的房子不能买卖,到城市务工的农民又买不起、租不起房,一方面资源闲置,一方面资源短缺”。他认为,土地制度改革的目的就是要让农民真正获得土地的全部产权。当有了全部产权,农民就可以变卖土地资产包括房产、农地,获得一部分财产收入,在城市安家落户。

  有人担心,农民变卖土地就会失去社会保障,蔡继明解释说,“这恰恰要求我们在推进土地制度改革的同时就要为农民建立真正的社会保障。过去,我们一直没有给农民建立社会保障,就以土地作为他们的保障。”大量的实地调查也让蔡继明深感,对于很多农民而言,土地最多保证的是一家人的口粮,不能给他们带来更多的收入。政府在不断征用农民土地的过程中,应该给他们提供真正的社会保障。他强调,真正的社会保障不是有饭吃就行了,衣食住行教育等等都要有基本保障。土地制度改革的同时一定要伴随一系列的制度改革。

  蔡继明认为,现行土地制度已经成为阻碍中国城市化进程的重要因素。“首先是征地制度阻碍了城市化进程。”他分析说,中国《宪法》规定,城市土地归国家所有,农村土地归集体所有。这意味着在工业化、城市化进程中,城市的空间只要扩展,就必然要占用集体土地。到目前为止,集体土地变成国有土地,全部是通过行政权力来征收或征用。但《宪法》还有一条,国家为了公共利益的需要,可以依法征收农民集体的土地,并给予补偿。他估算,30多年来,用于城市建设的征收土地,真正出于公共利益需要的大概在10%左右。也意味着,其它90%是违反宪法的。

  对于宪法提到的公共利益需要,也仅仅是征地的必要条件,即征地必须是为了公共利益,但公共利益的需要并非一定要通过征地来满足,公共事业同样可以使用集体土地,正如非公有制企业可以使用国有土地一样。至于非公共利益的需要,就更没有理由通过征地来满足了。如果非要保持城市土地国家一元所有,非公共利益用地可以通过征购把集体土地转变为国有土地。“因为购买是商业行为,是市场行为,而不是政府的行政行为。把集体土地变更为国有土地不是不可以,但要买过来,这就不违反宪法了。”

  “政府从土地出让中得到的收入就是所谓的土地财政。这些资金可以用来开展城市建设、形象工程、出政绩,所以地方政府有征地并不断拓展城市的冲动,他们也欢迎农民进城务工,但没有把进城农民变成城市居民的积极性。”他分析认为,原因就在于,进城务工的农民为城市创造了GDP,却不享受任何社会保障,成本很低。而要把农民工变成城市居民,就要增加社保、教育、住房、医疗等等各种财政支出。这无疑使得地方政府接纳务工人员落户的积极性不高。正是这种二元的城乡土地制度成为城市化进程缓慢一个重要原因。

  他还表示,现行土地制度限制农村土地流转,是阻碍城市化进程的另一个重要因素。并指出对宅基地限制是最严重的,有关政策规定农民的房子可以转让、出卖,但是其宅基地不能转让,这等于事实上限制了房子的流转。由于宅基地不能流转,农民的财产得不到转移,就不能通过市场实现其价值。而承包地不能够自由流转,就限制了进城的农民放弃承包地,这既限制了农村土地的相对集中,也让进城务工农民永远割不断和农村土地的联系,一有风吹草动,就从城市回到农村去了。他直言,这也是形成“半城市化”的一个重要原因。对于有人说这是我国农村土地集体所有制的优越性,因为农民失业后回到农村仍可以其土地作为生活保障,蔡继明认为从短期内看,这种观点有一定道理,但长期固化下去,我们的城市化质量何时才能真正提高?现代化何时才能实现?

  “可以说,不斩断农民和土地千丝万缕的联系,他们永远都不会做到义无反顾,永远都摆脱不了农民的身份。同时,地方政府也有了依赖,不给进城务工农民任何社会保障。”鉴于此,蔡继明提出,以土地制度改革为突破口,“置之死地而后生”,才能打破这种胶着的状态。

  他透露,最近正在为全国政协经济委员会的一个调研组准备明年全国两会上的一个发言,主要内容就是推进城乡二元土地制度改革,加快城市化进程,提高农民财产收入,以此缩小城乡居民的收入差距。

  “作为一名经济学家,我从我的知识结构、经济学的角度提出土地制度改革的观点和看法,但户籍改革绝非几个人就能完成的,它需要不同部门、不同领域的领导和专家,通过分类研究,提出切实可行的办法。”由于涉及层面较多,蔡继明建议,成立部级层面的统筹城乡发展的机构迫在眉睫。

  人物小传

  蔡继明,南开大学经济学博士,清华大学人文社会科学学院责任教授、博士生导师。现任清华大学政治经济学研究中心主任,理论经济学科负责人,经济管理学院学位委员会委员,人文社会科学学院学术委员会副主任,美国哈佛大学肯尼迪学院富布赖特访问学者,民进中央常委,民进中央经济委员会主任,民进北京市副主委。

  作为一名经济学家,蔡继明在价值和分配理论等方面卓有建树。解决了古典劳动价值论与地租理论的矛盾;提出了按生产要素贡献分配的理论;建立了广义价值论模型;论证了非物质生产领域的劳动以及非劳动要素同样创造价值。

  作为清华大学假日制度改革课题组负责人,他设计了拆散黄金周、变传统节日为法定假日、同时推行带薪休假和长周末(小长假)制度的改革方案,促成了2008年国家假日制度的调整。他力主“带薪休假制度”,并表示“如果带薪休假制度普遍推行,那么‘十一黄金周’就会不取自消”。因被误读而遭到众多网友抗议,甚至谩骂、侮辱和诋毁,并因此起诉百度而将他推向舆论的风口浪尖,至今仍是公众关注的焦点人物。蔡继明笑言“这实际上是自己的副业”,没想到自己却因这个“副业”受到瞩目。

  蔡继明还有一个重要的身份——政协委员。作为第九届、十届、十一届全国政协委员,他提交的议案和建议数不胜数,力图通过自己的学术研究推动政治、经济领域的改革。由于一些提案触及既得利益者,他的直言也被认为是“胆大妄为,不想混了”。

  近年来,我国城市化进程的迅猛发展,让蔡继明将研究领域转向了城市化。他强调应优先发展大城市的城市化战略,提出并构建了“适应工业化、城市化要求,分步梯次推进的土地制度改革框架”。他带领学生深入城乡基层考察调研、举办城乡统筹论坛、培训地方官员,提案也更多地与土地制度与分配理论有关……。有人说他“术无专攻”,既研究价值和分配理论,又触动土地制度;既涉足假日制度改革,又热衷城市化进程……蔡继明则认为,学科之间都是互通的。经济学的素养恰恰为自己提供了一种相对宽阔的视野,来系统地考察和思索城市化进程中的各种现实问题。在第五届中国城市化国际峰会上,蔡继明当选为2011年中国城市化贡献力人物。

  蔡继明言辞犀利,但儒雅可亲。他认为“现在的城市化是伪城市化,只能称为城市建设”,坦陈“土地私有化有利于农民利益,房屋应有永久产权”。他形象地描述“幸福是多元函数”。因此,他以观点鲜明和语言朴实而深受媒体欢迎。2007年蔡继明被《南方日报》评为全国两会“十大言者”,2011年被新浪网评为“最受媒体欢迎也是争议话题最多的政协委员”。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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