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首页 >> 2010第十期 >> “十二五”城市化政策建议

中共十七届五中全会公报10月18日出炉。城市化、扩大内需、推进改革……诸多经济社会发展的“关键词”让人为之兴奋。综合9月21日由住房和城乡建设部科学技术委员会指导,中国国际城市化发展战略研究委员会、中国综合开发研究院主办、保亿置业集团承办的第十二届中国城市化论坛的专家建议,我们认为,“十二五”期间,我国的城市化率将突破50%,“农业中国”从此将进入“城市中国”,中国的城市化将迎来“以人为本”、“可持续发展”的新时期。

我国城市化要有长远的战略性发展规划

李秉仁:(住房和城乡建设部总经济师、科学技术委员会常务副主任、中国国际城市化发展战略研究委员会常务副主任) 目前与城市化密切相关并且有法律依据的规划有三个,主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划。它们内容不同,各有侧重。主体功能区规划侧重产业布局,城乡规划侧重城乡建设,土地利用规划侧重土地控制,但还是有交叉和重复。我建议这三个规划在制定实施的过程当中能够在不同部委间取得更好的协调,这也是降低行政成本非常重要的方面。

樊纲:(中国经济体制改革研究基金会秘书长、中国综合开发研究院院长)中国的城市化需要有一个发展战略规划,特别是城市基础设施方面,这需要中央层面来管。包括做好经济社会分析,人口的走向,建设成本和运输成本的分析,做好土地的整合、供给的统筹,尤其是农村宅基地的置换等。

李兵弟:(住房和城乡建设部村镇建设司原司长、中国城市科学研究会副理事长、中国国际城市化发展战略研究委员会副主任)  目前在城市化发展过程中有一些偏差倾向,就是一些地方没有处理好把“蛋糕”做大和把“蛋糕”切好的关系,而是简单以“切蛋糕”的方式推进城镇化。发展毕竟是第一要务,我们只有把 “蛋糕”做大,在做大“蛋糕”的过程中再把“蛋糕”切好,这才有可能让我们的城市化发展过程更稳固、更扎实。

秦虹:(住房和城乡建设部政策研究中心副主任、研究员)  无论是产业的更新还是改革开放,都涉及到一个核心问题,就是城市群的发展问题。我们的城市化需要的不是单个城市发展,应是区域的发展。区域中涉及到若干城市,所以城市群的发展,应走出一条比较正确的道路,实现健康的发展。区域发展对今后中国城市化的进程推进是功不可没的,如果中国再出两到三个像长三角、珠三角这样的城市群的话,中国的经济实力会有一个非常大的跃进。

徐家树:(上海综合开发研究院院长、上海市原国资委副主任、上海市原物价局长)  从中国经济社会发展的阶段来说,我们还处在城市工业化和城市化的阶段,城市化是推进我们中国走向现代化重要的路径,这是它的重要位置,应该作为一个战略问题来考虑。

户籍制度改革势在必行

徐强:(重庆市统筹城乡配套改革办公室副主任)  户籍制度是制约城市化进程最关键的一个方面。户籍制度是造成“土地城市化”与“人口城市化”分离的根源。改革开放以来30多年中,中国的城市规模不断扩大,大量的农用地转化为了城市用地,实现了“土地城市化”,然而,以划分农业人口与非农业人口为特征的城乡二元特征,又带来了“人口城市化”与“土地城市化”的分离。目前的户籍制度约束了“刘易斯拐点”的正常出现,工业化城市化不断吸纳农村的富余劳动力,这是二元经济结构一个非常显著的特征,通过不断的劳动力转移,达到“刘易斯拐点”,促进工业化的进程,这里面就有一个产业的工业化和人口城市化的问题,劳务输出和劳动力转移是两个概念。

牛凤瑞:(原中国社科院城市发展与环境研究中心主任、研究员、中国城市经济学会副会长)  改革我们现行的城乡二元体制,为农民工顺利的实现市民化,提供一种制度和政策的平台。这个基本的物质条件或者经济条件已经具备,如果我们仍然以原来城乡分割的二元发展方式,只会影响城市化进程。改变这种户籍管理制度是必然的,早改比晚改好,改得晚将支付更高的社会成本。

李秉仁:我们现在的城乡居民差异所有的社会保障都与户籍有关,不管是医疗也好,教育也好,最低保障也好,还有养老等等。如果户籍制度不改革,所谓的城乡二元结构各个方面的问题肯定是很难解决的。重庆的试点是非常值得研究的,毕竟它是在保障农民权益,尊重农民意愿的基础上推进户籍制度改革,也是一种创新,这直接涉及到土地制度的改革。户籍制度改革必然涉及到土地制度改革,城市化涉及到以土地换社保等土地流转的问题,如果农村的宅基地没有流转的话,城市化的进程是很难推进的。同时,我们也不回避城市发展过程中的交通问题、环境问题等等,这些问题我们应该想办法去解决。

防止城市化进程中的误导

牛凤瑞:我们很多口号都是误导的,比如说农村城市化、农村工业化,引导农民有序进城、有序流动、建设社会主义新农村,我们投资要向农村倾斜等等。这一类口号实际上背后的含义是:农村就发展农村的,不要干扰城市现有的利益格局。这种思想,影响中国城市化进程。我们不能用农业社会的思维方式,也不能用计划经济的思维方式,去审视我们的城市化。

现在一些人误读新农村建设这个概念。在全球化、市场化条件下,不注意城市格局,建设好新农村是不可能的。过去我们的小城镇战略,我们的乡镇发展都有这种理论作为支撑。我国农村相对不发展,更深层次的原因还在于城市的相对不发展,统筹城乡发展,不是单纯城市支援农村,而是要以城市带动农村的一体化发展。以城带乡的前提是城市带动能力的强大,小马拉大车,是拉不起来的。城市带动能力强大的前提是城市的率先发展,率先强大。

李津逵:(综合开发研究院(中国深圳)主任研究员)  当我们今天谈到城市化的时候,实际上已经2亿多农民工都走进城市了。全世界没有这么多的人可以腊月三十回到炕头上,然后在正月十五又走到沿海,这么大的一个迁徙,钟摆式的运动都已经出现了。中国的城市化,确有误导。你想到大城市来,我告诉你小城镇大战略;你想进城,我告诉你建设社会主义新农村,总之哄着吓唬着不能让农民进城。但是已经2亿多农民进了城,整个农民走到城里的过程中间,实际上是一系列集体建设性的违法行为,构成了今天这个局面。今天的人均资源应该说不能支撑这么多农民在农村里就业,过上现代化的生活。因此从生态文明角度讲,城市化又是一场中国农民集体的生态大逃难,每平方公里544个中国人的情况下,只能通过城市化来达到现代化。

让农民工体面的生活和工作

张幼云:(中国就业促进会副会长、中国国际城市化发展战略研究委员会副主任)  要使农民工市民化,享受市民同等待遇,首先要让已经进城的农民工能在城里安居乐业。要乐业首先就要有生产性的就业机会,有稳定和体面的工作。要使劳动者享有体面的工作,我们需要进一步加强四个方面的工作:进一步推动和实现劳动领域的基本原则和权利,如平等就业、同工同酬、集体谈判协商等权利;创造更多更好的就业和收入机会;扩大社会保护,以及推动社会对话三方协商机制。这四个方面有机联在一起,是一个整体,是建立公平公正和高效运作的劳动力市场的基础。在积极推动城市化的进程中,我们应该更加强调要努力促进和实现所有劳动者平等参与经济社会发展和平等享有发展成果的权利。这是一个基本原则和公民的基本权利。  

十二五期间,城市化进程仍处于快速推进时期,也是我国产业升级和结构调整的关键时期。要使农民工实现稳定就业,我们必须下大力气提升农民工素质,提升他们的就业能力。农民工只有拥有了劳动力市场需要的技能,以及提升适应劳动力市场变化的能力,他们的稳定就业才有保证,融入城市才有基础。因此,必须加大对职业教育和技能培训的改革力度和投入。在城市化进程中,经济、社会和人的发展一起抓。

秦虹:第一,大城市的公共租赁住房应该有条件的向农民工开放,对于新增城市的这部分移民,应该可以享受到公共租赁住房。但有一个公平性的问题,农民工的宅基地是无偿获得的,到城市里还要享受城市里的住房保障,实际上他就享受了双重的保障,这是不公平的,如果要享受城市里的住房保障,又不放弃无偿得到宅基地的话,就不能享受最充分最低的保障,相对来说要和原居民有区别的。第二点,在政策上鼓励大企业建立符合安全标准的农民工宿舍,现在50%的农民工住在大企业,企业提供的基础宿舍,还应该鼓励。第三,加强城乡结合部和城中村农民工集体区的规划建设管理,提高公共基础设施、服务的保障能力。第四,有条件的城市和单位应该将农民工纳入住房公积金体系,赢取住房公积金,让农民工享受到城市里的住房制度。

低成本推进城市化

牛凤瑞:城市化进程中出现贫民窟并不可怕。因为城市化进程中,穷人也好,农民也好,进城以后要接受城市化的洗礼。第一代要想融入城市化,个人关系资本,人力资本,不足以完全融入城市社会阶层的平等面,必须克服重重困难。进城以后接受的是城市化的文化熏陶,只有第一代容忍或者忍受这种痛苦,才有第二代、第三代平等的成为城市一员的过程。

上个世纪的发达国家,纽约也好、伦敦也好,都出现过贫民窟,但是从贫民窟走出多少体育明星、电影明星、军事家、政治家。现在美国的大法官原来就在贫民窟长大的,为什么?他有城市化文明的熏陶,如果生活在农村就没有这个可能。

樊钢:我们的城中村也好,城乡结合部也好,它降低了我们城市化进程的成本。它给我们农民工提供了一个低成本的住房满足,同时也给原住农民一个致富的门路,所以我说它是农民工的天堂,是原住居民的钱袋子。它是一个历史性的贡献,随着城市现代化的发展肯定要进行改造,但是在改造过程中要考虑这个因素。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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