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高尚全:统筹城乡发展是我国城市化的重要战略

改革开放以来,我国城市化迅速发展,城乡之间的壁垒逐渐松动并被打破,特别是乡镇企业的突起,使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点。在这种经济高速增长而城乡户籍分隔的背景下,统筹城乡发展就必然成为我国政府的最佳城市化战略政策。统筹城乡发展是科学发展观五个统筹中的一项内容,就是要更加注重农村的发展,解决好“三农”问题,坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针,逐步改变城乡二元经济结构,逐步缩小城乡发展差距,实现农村经济社会全面发展,实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展,实现农业和农村经济的可持续发展。

统筹城乡发展是我国城市化的重要战略思想,而它也有着固有的时代背景与战略意义。

从目前我国经济发展的阶段看,已具备统筹城乡发展的现实条件

城乡关系一般是与工业化进程密切相关的。工业化通常经过三个阶段:即依靠农业积累建立工业化基础的初期阶段、工农业协调发展的中期阶段、以及工业支持农业发展的实现阶段。工业化进入中期阶段后,国民经济的主导产业由农业转变为非农产业,经济增长的动力机制主要来自非农产业,不再需要从农业吸纳资本等要素。农业应获得与工业平等发展的机会与权利,并逐步成为接受“补助”、“补偿”的部门。这个阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡,工农、城乡关系开始由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。有关统计指标显示,目前我国已进入工业化中期阶段。未来二十年,如果发展战略和政策选择得当,工业化和城镇化的快速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇;如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外,中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化,也会使解决“三农”问题的难度陡然增大。因此,在这一关键时期,党中央、国务院提出统筹城乡发展,既与这一阶段我国城乡关系的基本特征相适应,又具有重要的战略意义。  

从我国解决“三农”问题的思路看,必须统筹城乡经济社会发展

长期以来,我国政府一直重视“三农”问题,党的十一届三中全会就提出了我们党对待农民的基本准则:要在经济上保障农民的物质利益,要在政治上尊重农民的民主权利。改革以来各级政府致力于农村改革和社会发展,但目前中国城乡差距仍过分悬殊和不断扩大,“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。主要原因是,过去解决“三农”问题的思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农村和农民问题。这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联,把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究,因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。“三农”问题表面上看是农村问题,实际上这一问题的解决,不能单靠农村自身,必须在城市与农村的互动中逐步解决,可以说没有城市的积极参与和支持,农民的小康难以顺利实现。只有按照党的十六大提出的统筹城乡发展的战略思路,创新城乡发展战略,才能有效解决“三农问题”,加速全面小康社会的建设步伐。因此,党中央、国务院提出要用统筹城乡发展的思路和战略解决中国的农业、农村和农民问题,就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变:跳出“就三农论三农,就三农抓三农”、“以农言农”的传统思路,统筹考虑工业和农业、城市和农村,通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补,通过城市带动农村、工业带动农业,建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。统筹城乡发展是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择,是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措,更是我国城市化的国家战略。

统筹城乡经济社会发展,是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的,它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划,综合考虑,以城乡经济社会一体化发展为最终目标,统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设,统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题,打破城乡界线,优化资源配置,把解决好“三农”问题放在优先位置,更多地关注农村,关心农民,支持农业,实现城乡共同繁荣。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会,通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段,促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置,不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,缩小城乡差距、工农差距和地区差距,使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展,促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。统筹城乡发展,需要观念、机制和体制的诸多变革,是一个长期、艰巨而又复杂的系统工程。其基本思路和战略目标,就是要通过积极促进城乡产业结构调整、人力资源配置和金融资源配置的优化、经济社会协调发展等,既充分发挥城市对农村的带动作用,又充分发挥农村对城市的促进作用,逐步形成以市场机制为基础、城乡之间全方位自主自由交流与平等互利合作、有利于改变城乡二元经济结构的体制和机制,实现工业与农业、城市与农村发展良性互动,通过文化、人员、信息交流,经济、教育与科技合作,把城市现代文明输入农村,从而加快城乡一体化发展,加快“三农”问题的解决,推动我国全面建设小康社会的历史进程。

在如何通过统筹城乡发展,解决好“三农”问题上,目前从上到下已形成共识,达成了明确的战略思路:那就是把“三农”问题放在全面建设小康社会和实现工业化与城市化的战略布局中统筹考虑,通过工业化、城市化与“三农”的充分互动加以解决。“城里人”要关心“乡下人”,城市要帮扶农村,工业要反哺农业,应当是统筹城乡经济社会发展的题中应有之义。无论从我国的产业结构、城乡结构、就业结构来分析,我们都不难得出结论,新阶段农业的问题需要工业参与解决,农村的问题需要城市参与解决,农民问题很大程度上要靠劳动力转移来解决。 

统筹城乡发展的内涵不仅指经济范畴,它应该包括城乡经济与社会发展中的物质文明、政治文明和精神文明建设三个方面都要实现城乡统筹。在经济上应把农民致富与转移农民、减少农民结合起来,藏富于民,实现农民“有其利”;在政治上应把善待农民与尊重农民、组织农民结合起来,给农民国民待遇,让农民当家作主,实现农民“有其权”;在思想文化上应把教育农民与转变农民观念、提高农民素质结合起来,弘扬勤劳、善良、讲修养的传统美德,增强民主、科学、讲公德的现代文明意识,实现农民“有其教”。具体说来:

一是统筹城乡规划建设。即改变目前城乡规划分割、建设分治的状况,把城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划,协调城乡发展,促进城乡联动,实现共同繁荣。主要包括:统筹城乡产业发展规划,科学确定产业发展布局;统筹城乡用地规划,合理布局建设、住宅、农业与生态用地;统筹城乡基础设施建设规划,构建完善的基础设施网络体系。

二是统筹城乡产业发展。以工业化支撑城市化,以城市化提升工业化,加快工业化和城市化进程,促进农村劳动力向二三产业转移,农村人口向城镇集聚。

三是统筹城乡管理制度。突破城乡二元经济社会结构,纠正体制上和政策上的城市偏向,消除计划经济体制的残留影响,保护农民利益,建立城乡一体的劳动力就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等,给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间,遵循市场经济规律和社会发展规律,促进城乡要素自由流动和资源优化配置。

四是统筹城乡收入分配。根据经济社会发展阶段的变化,调整国民收入分配结构,改变国民收入分配中的城市偏向,进一步完善农村税费改革,加大对“三农”的财政支持力度,加快农村公益事业建设,建立城乡一体的财政支出体制,将农村交通、环保、生态等公益性基础设施建设都列入政府财政支出范围。
综上所述,加速地区内城乡之间的共同富裕,实现区域之间城市发展的平衡,统筹城乡发展,实现国家整体的共同富裕,是长期的艰巨任务,是我们真正加快城市化进程的根本举措,也是我国城市化的重要战略。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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