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首页 >> 2009第九期 >> 王 轶:城市化呼唤同地同权

人物档案

中国法学会民法学研究会副秘书长,《物权法》草案专家建议稿起草人之一;

中国人民大学法学院副院长、中国人民大学民商事法律科学研究中心副主任、民法学博士、博士生导师。

出版专著十余本。


在法学界,尤其是在民法学领域,王轶以精湛的专业造诣而著称,备受法学界人士推崇;作为一名教育工作者,他深受学生的爱戴和尊敬。和蔼、热情、谦虚是记者一行采访王轶教授后,他留给我们的印象。采访中,他直言,同地同权是城市化进程中一个迫切值得我们注意的问题;他期盼,集体土地上的建设用地使用权进入一级土地市场交易这一天能早日到来!

《物权法》的重大作用 将会逐步显现

弹指一挥间,《物权法》已实施近两年了。当记者一提起这部法律时,作为该法起草人之一的王轶教授谦虚地说:“我觉得自己很幸运,当年有机会参与了《物权法》草案专家建议稿的起草工作。《物权法》的出台,在中国具有至关重要的意义和价值。“从某种程度上来讲,对它评价多高都不为过。因为跟以往的民事法律相比,《物权法》里247个法律条文,从第一条到最后一条都渗透着对民生的关心,非常突出地强调对民生的关注。从这一点上来说,这是《物权法》最为重要的价值。”王轶自豪的说道。

他强调:“《物权法》还非常强调对私人的合法财产权益要进行周到的确认和保障,这可以说把宪法中保护私人合法财产的宪法原则在《物权法》中落实为了具体的法律规定。我想这对于维护中国的社会稳定,推动中国社会经济的健康有序发展,都会发挥非常重要的作用。”

王轶教授略带遗憾的说:“《物权法》实施到今天,我个人觉得实施的过程中间,其总体状况不错,但也还有一些不太尽如人意的地方。”

首先,《物权法》里所表达的一些适合中国实际情况的合理的法律理念,它可能跟《物权法》颁布施行以前,我们原有的一些法律和行政法规中间的规则有不尽一致的地方,如《物权法》中的一些条款与现行《城市房屋拆迁管理条例》中的一些条款存在不一致的地方。“我想,由于像这样的行政法规没有及时修订,肯定会对《物权法》的法律效力产生一些影响。所以,我个人认为,国家相关部门应该出台一些司法解释或是完善相关法律法规,只有这样,才能最大限度发挥《物权法》的作用。”王轶充满期盼的说道。

其次、当年在《物权法》起草的过程中间,一些问题存在较大的争议,为了让这部法律能够顺利出台,我们的立法机关采取了一些技巧,如对一些争议较大的问题采取暂时回避的态度,这就导致《物权法》对一些问题的回答不够明晰和确定。王轶教授说,最明显的例子,如《物权法》74条第二款,在建筑区划内规划用于停放汽车的车位车库的归属,当事人可以通过出售、附赠或者租赁的方式作出约定。这涉及到车位车库的归属和利用问题,而今天在城市里面,车位车库的归属和利用可以说是关心每一个老百姓切身利益的重大问题。显然,《物权法》对车库所有权的回答不够清晰。再如,《物权法》第149条第一款中:住宅建设用地使用权期限届满的自动续期问题,今天老百姓非常关心,自动续期续多长?续期了还交不交出纳金?“这个问题虽可不急于作出回答,因为住宅建设用地的使用期限通常都是70年,但如果当年立法时表明一个态度,可能会更好一些。老百姓就不会有那么多的意见了。” 尽管《物权法》还存在一些不太完善的地方,王轶教授仍乐观的表示,随着相关司法解释的出台和法律法规的完善,《物权法》在社会生活中的重大作用将会逐步显现。

集体建设用地 应该进入一级土地市场流转

我国相关法律法规明确提出土地要实现“同地同权”,但现实中这一法则并没有得到充分实施,国有和集体土地价值也存在巨大差价,“同地同权”在我国是否能够真正实现呢?

王轶表示:“‘同地同权’的确是中国今天社会经济生活中一个迫切值得我们去注意的问题。因为无论是《宪法》,还是《物权法》,都强调平等原则。但一些相关的法律,包括我们实际执行过程中的一些政策和做法,常常又会根据土地所有权归属主体的不同,分别设置不同的法律规则。”最典型当属土地所有权归国家的时候,国家可以在享受所有权的土地上,设定建设用地使用权。而当土地所有权是集体的时候,集体在享有所有权的土地上去设定建设用地使用权,那个主体就是非开放的,特别是在进行住宅的开发和建设上。因为要想在集体土地上进行住宅开发,按照《土地管理法》第43条第一款的规定,必须先将土地征收成为国有土地,然后才可以进行房地产开发。

国家为什么要设定这样的条件?无非是想防止耕地流失,确保国家粮食安全。但王轶教授一针见血的指出:“如果我们有统一的城乡规划,耕地流失等这样的一些担心应该不会发生!如果我们的确强化了集体成员的(社员)权,我们也不应当担心在集体土地的建设用地上进行房地产的开发,就一定导致损害集体成员利益的情形发生。难道说征收成为国有土地,然后再允许房地产开发,就不是对集体成员利益的损害吗?恐怕现实生活中间的实践告诉我们,可能对集体成员的损害是非常明显,非常直接的。这也是为什么一些有条件在集体土地的建设用地上进行房地产开发的集体成员,对现行法规的一些规则感觉不尽如人意一个非常重要的原因!”

虽然同地同权在一段时期内仍难以实现,但王轶教授仍坚定的表示,“我想总会有那么一天,国家会让集体土地上的建设用地使用权进入土地交易的一级市场。我也希望这一天能够早日到来。当然这天的到来会有很多的前提条件,如,我们要建立全民的社会保障制度。今天中央和各级政府也在推进全民的社会保障,因为城市里边有社会竞争中的失败者,我们给他们提供了经济适用房、廉租房,提供了最低生活保障。那么农村生活中也有竞争的失败者,我们也应当有同样的措施。”另外,他还强调,在推进全民社会保障的过程中,仅仅靠中央和地方财政显然不够,如果让集体土地上面的建设用地使用权进入土地交易的一级市场,再进行流转,我们可以强制性要求流转所获得的一部分地价,必须作为农村居民社会保障的一个资金的来源,我们再限定它的用途,管理它的资金的使用,可能对于我们切实推动全民社会保障大有裨益。也只有这样的背景下,我们提出消除城乡二元结构,实现城乡一体化的目标,才可能真正实现。

同地同权是遏制高房价的一剂良方

经历了2008年年底短暂的消沉后,当前中国房地产可谓是强势反弹,以北京为例,从今年4月到7月,五环以内每平米房价整体上涨了近4000元。四环以内新房每平米均价超过了18800元。与此同时,尽管国家相关部门一再声称,小产权房不合法,国家也不会保障购买者的权益,但小产权买卖依然是有声有色。一份调查显示,深圳的小产权房数量占全市住房总量的49%;北京小产权房占全市住房总量的20%左右;广州、上海、西安等地的小产权的数量也都占据了其全部住房总量的15—22%。面对这样一个无法忽视的社会现象和庞大的交易数量,王轶教授坦言,对小产权房采取全员否定,搞“一刀切”,一点可行性都没有。“我个人认为小产权房在中国的出现,一定有它的必然性,即城市市区的房价,已经涨到了工薪阶层普遍感觉难以接受的程度,这恐怕是其屡禁不止最为重要的原因。”

目前,我国有多部相关法规制约小产权房上市交易,如《土地管理法》43条第一款就限定了集体土地上边的建设用地,尤其不能进行商品房的开发建设。即使十七届三中全会的相关文件指出,允许集体土地上的建设用地使用权做一些非公益性的建设项目,但仍然不包括住房开发和建设。归根结底,小产权合法性问题之争,实际也就是集体土地上面的建设用地使用权到底让不让进入土地交易的一级市场进行流转的问题,也即能否真正做到同地同价。“也只有真正实现了“同地同权”,让集体土地上的建设用地使用权进入一级土地市场进行流转,这才是解决当前高房价问题一个根本性措施。”王轶如是说。

王轶教授略显沉重的表示:国家不让小产权房进入市场进行交易,但它实际上仍然在进行交易,而且还在以很大的比例进行交易,某种意义上我们是自己在破坏法律的权威。一方面没有办法对付它、制止它。另一方面又说它是非法的,等于是让法律在这个领域里丧失了权威性。长远来讲,对我们建设法治国家非常不利,因为人们会觉得法律就是那么一回事,违法的仍然在进行交易,而且好象规模还在不断扩大。“所以,我个人认为,对小产权房,堵不是方法,而应该采取疏导的方式。”

最后,王轶补充说道,国家在推进土地承包经营权的流转的过程中,应该适当允许农民将自己的宅基地或土地承包经营权进行合理、合法的抵押,以丰富他们的融资手段,同时更加积极的介入竞争失败者社会保障问题,这样会更有利于我们推进城市化进程。

公平是城市化进程中最大挑战

目前,我国城市化正在以每年近一个百分点的速度增长,这也就意味着每年将会有超过1000万的人口涌入城市。在王轶教授看来,这一过程中,我们应该警惕“南美城市化陷阱”。“大批人口涌入城市,最后在城市里因收入、受教育背景等差异,出现 “贫民窟”现象,这就意味着在城市里面或城市周边有相当一部分人处在较为恶劣的生存环境之中。“所以,如何确保收入分配的公平性,是我们在快速城市化过程中一个非常值得关注的问题。”

王轶充满忧虑的说道,在高校他还注意到这样一个现象:今天大学里城市学生的比例,远远超过来自农村学生的比例。“严格来讲,这是不正常的,因为城市人口和农村人口的比例关系不是这样的。而且在考虑到计划生育政策在城市和农村的差异,农村适龄的学生的人数应当比城市多得多。但是我们大学里边,来自农村的生源在减少,这也是我们在城市化过程中必须注意的一个问题。”因为适龄的年轻人进入学校接受教育,包括接受高等教育,是培育中国人共同体的一种非常重要的途径。接受过同样教育的人越多,大家的共识就会越多,社会的稳定才会有最扎实的地基。如果大家受教育的背景不一样,受教育的层次不一样,必然对社会的看法、享有的价值共识就会有非常大的差异。一旦价值共识稀缺的话,对社会稳定影响非常大。

如今,不少农村孩子在小学高年级、中学的时候辍学了。这跟工农收入分配巨大的差异性有很大关系。“应该说中国的农民在非常长的时期里,为中国社会经济的发展作出了非常大的贡献,做了很多的牺牲。国家应该在收入分配上面体现出来对农民的关注。另外,国家也应该尽快建立完善的社会保障体系。只有这样,才能确保国家的长治久安,保证我国城市化顺利前行。”王轶教授如是说。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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