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首页 >> 2009第九期 >> 新型城市化道路引领城市发展战略转型

合作意见创新地建立了部省联动的合作机制,为浙江省的新型城市化发展提供了新的推力与支持。浙江省——这艘全面推进新型城市化发展战略的旗舰,再次为全国的新型城市化建设进行了一次卓有成效的尝试。

全国各地的新型城市化实践

浙江省在新型城市化道路上起步较早——2006年8月8日,浙江省委、省政府审时度势,出台《关于进一步加强城市工作,走新型城市化道路的意见》,提出要进一步优化城镇体系,完善城乡规划,提升城市功能,加强城市管理,创新发展机制,走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路。

这一被称为“八八战略”的指导意见,让浙江省在新型城市化发展方面走在了时代前列。时任浙江省委书记、省人大常委会主任习近平强调,走新型城市化道路,是全面落实科学发展观的重大战略举措。

新中国建立六十年来,我国城市化水平显著提高,从1949年到2008年,新中国的城市数量从130余座增加到650余座,中国国际城市化发展战略研究委员会发布的《中国城市化率现状调查报告》显示,我国城市化率从1949年的17.43%,提高到2006年的32.53%(编者注:据国家统计局的数据,我国城市化率2008年为45.68%,按全国城镇人口/总人口计算)。然而,过去城市发展大都属于“高增长、高消耗、高排放、乱开发、不协调”的传统发展模式,如今,这种模式已不符合科学发展观的要求。在当前面临资源和环境双重约束的新形势下,中国的城市发展亟待转型。全国各地积极实践新的城市化发展模式,试图开创一条符合自身特点的新型城市化道路。

在湖南,决策部门同样在2006年就提出把推进新型城市化作为富民强省的战略之一,明确提出要把“两新”(新型工业化带动新型城市化)、“两型”(资源节约型、环境友好型)以及湖南特色作为新型城市化的主要内容。湖南省委书记张春贤曾强调,所谓新型城市化道路,就是以人为本,“两型”带动,新型城市化与新型工业化互为促进,城乡统筹,建立政府引导、市场主导的机制,坚持可持续集约发展,以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调发展的多元化城市化道路。

在重庆,农村社区建设取得突破性进展。11个被民政部评为全国农村社区建设实验区县、17个区县市级农村社区建设试点区县中,475个试点村实现城市化。据悉,为了扎实推进新农村建设和农村社区建设,不断提高农村基层公共服务水平,重庆市委、市政府还决定,2009年至2010年,将在过去新建3930个标准化村级公共服务中心的基础上,投入7.5亿元,新建和改扩建村级社会公共服务中心5504个,其中2009年新建和改扩建2500个,2010年新建和改扩建3004个,实现全市村级公共服务中心全覆盖。

在成都,城乡一体化实践全国瞩目。自2003年统筹城乡发展、推进城乡一体化起,成都不断将城市公共服务向农村延伸,提供农民急需的公共产品作为基本着力点,建设覆盖城乡的养老、医疗、教育“安全网”。成都提出“三个集中”模式,即工业向集中发展区集中,农民向城镇集中,土地向规模经营集中,与此同时,还统筹城乡就业,有力保障了农民“失地不失业,失地不失利”。在广东,广佛同城化稳步推进,珠三角“超级城市体”雏形渐显。据了解,广州、佛山的车票自去年起已实现互通,今年底两地出租车也将实现联运,公交覆盖面进一步扩大。两地间全长20公里的地铁一期工程已经全面开工建设,预计明年10月竣工通车。广佛地铁和广州市内4条地铁连接,佛山市民40分钟就能到达广州中心区。广佛同城化被视为珠三角一体化的突破口,预计到2012年可以实现基础设施一体化,到2020年实现经济一体化和基本公共服务同城化。届时,广佛以及更大范围内的珠三角地区,将建立布局合理、协调发展的超级城镇体系。

新型城市化道路的宏观战略背景

我国城市化发展在世界范围内仍处在较低水平,尽管如此,决策者们却对西方发达国家的城市病保持了相当高的警惕。为此,我国一度严格限制城市发展,尤其是限制大城市的发展壮大,致使城市化严重滞后于工业化,城乡二元结构根深蒂固。改革开放以来,城市化水平迅速提升。不过,在旧的户藉二元体制的桎梏下,一系列问题也相继突显。

社科院城市发展与环境研究中心副主任魏后凯表示,当前,中国的城市化主要面临以下几个突出问题——

 一是城乡分割,城乡发展不协调。2008年,我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比高达3.31,而2000年该比例只有2.79。 

二是片面强调“土地城市化”,对人口、居民素质、生活质量的城市化不重视。近年来,中国城市的土地扩张速度较快,远高于城镇人口的增长速度。也就是说,土地城镇化远快于人口城镇化。2001-2007年,全国地级以上城市市辖区建成区面积增长了70.1%,而市辖区总人口仅增长30.0%。

三是忽视“三生性”问题,生产、生活、生态不协调。普遍的现象是,城市工业用地比例偏高,而居住和生态用地比重偏低。事实上,过去我国不少地方是以牺牲居住和生态用地为代价来高速推进工业化的,显然这违背了以人为本的科学发展理念。

四是人口与产业集聚不协调,产业城镇化远快于人口城镇化。一些大都市圈、城市群在大规模集聚产业的同时,并没有相应地大规模集聚人口,由此造成地区差距不断扩大。我国三大都市圈人口占全国的12.58%,但GDP却占35.96%,二者之比达到1:2.86;而美国东北大都市区人口占美国的17%,GDP占美国的20%,二者之比只有1:1.18。

五是城市发展缺乏特色。在有些地方,人们往往把城市现代化理解为“高楼大夏、宽马路、大广场、立交桥”,显然这是对城市现代化的误解。在城市规划和建设中,对体现城市特色的文化、颜色、景观设计等也没有引起应有的重视。

针对这些问题,中国急需新的城市化发展模式。近年来,国家决策部门高度重视城市对于推动经济增长的作用——1999年发布的“十五”规划,明确提出把城市化作为推进中国现代化进程的一个新动力源,2005年“十一五”规划也确定“积极稳妥推进城市化的战略”。2008年施行新的《城乡规划法》,同时废止1990年的《城市规划法》。新法去掉了“严格控制大城市规模”等提法,同时强化城乡统筹规划,促进城乡可持续发展。党的十七大提出走中国特色城镇化道路,并把它列为坚持中国特色社会主义的六条具体道路之一。

“城市发展要实现以下几个转变:一是增长方式要从粗放向集约转型;二是发展重心要从注重经济增长向更加关注品质提升、社会发展和民生改善转型;三是产业结构要从产业链低端向中高端转型;四是城乡关系要从城乡分割向城乡一体化转型;五是动力来源要从投入驱动向创新驱动转型;六是空间结构要从无序开发向有序开发转型。”魏后凯分析说,“城市发展转型是一种多元化的综合转型,必须以科学发展观为指引。其本质是城市的科学发展。”

新型城市化道路上的关键路标

什么是新型城市化道路?怎样进行新型城市化建设?这些问题,在不同的地区可能会有不同的答案。在浙江,决策部门将之概括为“资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进”。2008年,浙江省发展规划研究院发布了浙江省新型城市化评价指标体系,该体系包括这样五个类别——经济集约、社会和谐、环境友好、功能优化、城乡统筹。每个类别下面有若干评价指标,如人均GDP、基尼系数、环境质量综合指数、城市发展特色指数、城乡规划覆盖率等共30项。 

“新型城市化是一种以科学发展观为指导,强调以人为本的全新的城市化战略。其核心是提高城市化的质量,促进城市化健康发展。”社科院魏后凯研究员提出以下建议:一是要确立新的城市生态观,强调城市的可持续发展,建设环境友好型的绿色城市。二是突出城市的特色,包括城市文化、建筑风格和产业发展等方面的特色,走特色城市化的道路。三是重视城市效率,着眼于资源配置效率的提高,建立资源节约型社会。四是坚持城乡统筹的理念,促进城乡经济社会协调发展,实现城乡一体化。五是重视城市空间结构的改善,强调生产、生活和生态协调发展,建设一个良好的人居环境。六是加快进城农民工的市民化进程,使进城农民和谐地融入城市,促进人口与产业协同集聚,推动人口分布与产业布局相匹配。 

在科学发展观的总体要求下,城市发展不能再是粗放式、外延式的扩张,而要注重功能提升,走内涵发展的道路。综合各地新型城市化建设的经验,一条中国特色的新型城市化道路渐渐明显——

发展环境友好、资源节约的生态城市 

全面协调可持续是科学发展观的内涵,保护环境、合理利用资源是可持续发展的根本要求。湖南省把“两型”社会作为新型城市化建设的重要内容。2007年12月,国家批准长株潭城市群为全国“两型”社会综合配套改革试验区,明确要求试验区要走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路。长株潭城市群位于湖南省东北部,环洞庭湖地区和湘西地区是长株潭城市群两大生态板块。决策者欲在2015年将长株潭城市化水平提高到70%以上,在完成这一目标的过程中,最大程度地保护当地生态,使其“宜人、宜居、宜业”,无疑是对建设者最大的考验。

建立合理布局、协调发展的城镇体系 

自《城乡规划法》修订以来,国家不再限制大城市发展,各地掀起一股创建国际大都市的高潮。不过,并非所有的城市都具有发展为国际大都市的潜力,盲目求大、求全,只会阻碍城市发展的步伐。为此,有学者呼吁,各地决策部门应因地制宜、实事求是地制定城市发展目标,让城市群内部加强经济联系,让中心城市更好地辐射周边地区,凝聚一批中小城市和小城镇,带动当地经济发展。

集约、高效、又好又快地发展经济 

城市化的本质是一种空间集聚,其意义就在于通过人口的集聚带动其它要素的集聚,产生一种结构性优化和功能性提高的综合效应。新型城市化的要求则更高,不但要集聚人口、资源等生产要素,还要集聚人才、科技等创新要素;不但要集中、集聚各类要素,还要节约、高效使用各种资源;不但要加快城市自身的发展方式向集约型转变,还要为全社会转变发展方式积极创造条件。专家指出,要实现城市经济的集约发展,必须重点发展高附加值的制造业,加快发展现代服务业,使城市发展从主要依靠工业带动转向工业服务业协同带动;必须集聚创新要素,激活创新资源,转化创新成果,提高自主创新能力,发展高新技术产业,构建创新型城市;必须把节约利用土地放在突出位置,开展城市综合节能工作,加强资源的综合利用,建设资源节约型城市。

保护本地文化,突出城市个性 

在现代化的洪流下,各地加快城市建设的同时,常常忽视对本地文化的保护,使得城市面貌无论在实体层面还是精神层面,都走向了极度同质化。一些人对城市化存在片面的理解,认为所谓的城市化无非就是大广场高楼大厦和立交桥……在这样的思想引导下,北京的名人故居面临被拆除的命运,天津与南京的古街与民俗同样濒临湮没。 

“没有个性的城市就没有差异化竞争的优势,没有灵魂的城市就没有内涵。”湖南省委书记张春贤高度肯定城市特色的重要性。他强调湖南的城市化建设要避免千城一面,要重视城市特色与文化,加强历史文化资源保护,依法对古街、古镇、古树、古村落、古民居等进行保护,延续城市文脉,保存城市记忆。

防止片面追求“土地城市化” 

“土地城市化”的一个严重后果是“城中村”现象。随着城市化进程的加快,县城用地问题凸显,一些县城周边的村落和耕地逐步纳入城市用地范围,但这些村庄仍维持着集体用地的性质,房屋密度大、容积率低、公用设施不配套,形成了所谓的“城中村”。“城中村”的存在直接影响着城市形象,制约了城市的发展,已成为各级政府在推进新型城市化进程中普遍存在的一道难题。 

另一方面,我国耕地面积相当有限,而城市化发展势必侵占一部分耕地,使得耕地面积进一步减少。出于对耕地减少的担忧,国家决策部门提出要保住18亿亩耕地红线。城市化与保卫耕地之间的矛盾如何解决?清华大学公共管理学院胡鞍钢教授在评价成都的城乡一体化实践时指出,成都已经找到解决这一矛盾的“路和桥”。据了解,成都对土地指标进行动态管理,一方面转移大量农民进城,一方面通过推进“三个集中”,让农民集中居住,大大节约了土地资源。原有的宅基地重新恢复到农田,这样就能够实现城乡土地指标基本的平衡。据计算,全国农民人均占用宅基地达到200多平方米,是城市居民的10倍以上。反过来,城市化通过生产要素的聚集,单位土地面积的产出大大提高。按照这种模式,越是城市化,就越有能力保障18亿亩耕地红线。

促进城乡统筹,加快城乡一体化建设 

城乡一体化涉及人地矛盾、农村社区公共服务、社会保障、户口等问题。其中,户口成为制约人口流动与城市发展的主因。湖南省已经在尝试城乡“户口一元化”——去年,湖南省出台《关于大力推进新型城市化的意见》,提出要加大户籍管理改革力度,在全省范围内建立户口一元化管理制度,取消附加在户口上的社会管理职能,促进城乡人口自由流动;各地政府根据本地实际,对在同一城市有固定住所、稳定就业和连续居住的进城务工人员,以及自愿放弃承包地、宅基地并迁入城镇定居的农民,可安排落户。 

除了户口问题,城乡一体化还面临由人口转换型城市化向结构转换型城市化转变的问题。近十几年来,我国许多省区大面积地推行“地改市”、“县改市”、“乡改镇”体制,还有一些城市调整了行政区划,用行政办法将郊区划入市区,或者将一些市辖县整体上改为市辖区,一份文件就在一夜之间把大批农村人口“变成”了城市人口。表面上看,城市人口增加了,城市化率提高了,但是,这种改制或行政区划调整只是改变了区域的概念,扩大了一片“概念性市区”,而并没有改变那里的经济社会结构,农村与城市的“二元结构”依然很突出。新型城市化更加强调结构转换型的城市化,除了要使农村人口向城市转移外,还要使地区经济社会结构由传统社会向现代社会转型。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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