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中国城市化发展质量简析
时间:2011-11-11 17:01:28  来源:城市化网  作者:李兵弟 蔡义鸿 

      城市化质量是一个广义的范畴,不但包括城镇、空间、环境的物质层面,也包括精神和社会层面,牵涉到人与自然、环境和资源利用关系的价值取向等等。中国未来2030年最重要的发展动力是城市化,随着经济发展方式的转变,城市的发展方式也要转变。随着我国城市化的快速推进,大量农村人口向城市(小城镇)快速聚集所带来的城乡居民收入差距扩大、公共基础设施不足、环境污染扩散、社会保障制度不平衡、社会治理结构滞后等制约我国城市化发展的“半城市化”难题,正是城市化发展质量问题的集中表现。

     (一)城市快速扩张、粗放发展不同程度地侵害了农民利益

      一是农村资源要素不断向城市、尤其是向大城市集聚的趋向尚未扭转,城乡之间发展差距不断加大,本世纪以来城乡居民收入差距每年大约1000元的绝对差持续扩大,2010年城乡居民之间的收入差已经扩大到了3.33:1,西部地区城乡差距更为突出。二是一些地方盲目推动城市化,违反规划、违背民意、强制拆迁、强制撤村,严重侵害老百姓利益,不断引发群体性事件冲突。部分城市推进城市化的冲动来自于对土地财政的依赖,千方百计把农民土地变为建设用地,一些农民“被上楼”,一些村庄成建制地变为城镇,违法拆迁、暴力拆迁,严重损害农民利益。2010年,全国土地出让成交总价款2.7万亿元,占财政收入比重达32.53%5年来,全国共批准新增建设用地3300多万亩,农民直接得到的土地出让收入收益偏低(很遗憾找不到补偿农民土地收益的相关数据),难以解决长期稳定的发展需求。三是部分地区城乡发展矛盾突出,官民争利、损害了党和政府的形象。如,20118月,有「中国最美乡村」之称的江西婺源,多条乡村因不满旅游收益分配不均,江湾、汪口及李坑等著名景点上月起陆续被村民关闭,封路拒绝游客进入。事件引起大批购买了套票(包含所有景点门票)的游客不满,官方到场处理时,引发群体事件,村民围殴多名官员。

      重庆工商大学统计学院副教授易忠说,有“两把剪刀”损害了农民在城市化进程中的利益。一是通过强制性的征地拆迁,以非市场价格的补偿,从被征地农民那里转移财富,在城乡之间形成城市化初次分配的“剪刀差”;二是通过住房所有者以住房产权不断吸附社会增值财富,导致有房者愈富,无房者愈穷,形成城市化二次分配的“剪刀差”。

     (二)城市粗放发展加剧了资源环境冲突

      一是城市化人口增长得快,城镇土地面积、城区面积增长得更快。据有关部门统计,我国每年城市建成区的面积以5%的速度增长。像这种快速扩张,有人把它称之为“土地的城市化” 。因为土地城市的功能并没有完全形成,我国人口的城市化速度还赶不上土地的城市化速度。由于开发过多,占用过多,造成了不仅是土地的浪费,还有地上资源的浪费。二是城市发展资源消耗高,节能减排转型创新发展任务艰巨。据有关资料显示,我国能源消耗总量大,2009年达到了31亿吨标准煤,位居世界第二。同时,我国单位GDP的能耗高,是世界平均水平的4倍,主要用能单位能耗比国外高出10%40%,工业、建筑、交通等领域普遍存在节能技术水平低、能耗水平高的现象。这种“以环境为代价换取经济发展”的水平,影响了中国城市化发展质量。三是部分城市建设脱离发展实际,亮化工程、美化工程、大广场等,引起市民不满。如,华南某市近年来常出现阶段性的用电紧张,在夏季用电高峰期,钢铁、水泥、电解铝等8大行业及陶瓷、漂染等高耗能企业,都被安排错峰用电,部分企业还启动轮休制度,以缓解用电的紧张。而此时政府的相关部门却提出,拟花费1.5亿元对沿江两岸的光亮工程进行升级改造,当时统一建成的光亮工程大约每小时消耗电费已经达到5万元。

     (三)“半城市化”让农民转化为市民艰难,发展进程中的族群冲突出现

      城市化的真正标志是进城农民有充分的就业和完全的市民权益。中国社会科学院发布的《2009中国城市发展报告》显示,2001年至2007年,地级以上城市市辖区建成区面积增长70.1%,但人口增长只有30%

       2007年以来,中国国际城市化发展战略研究委员会发布的《中国城市化率调查报告》(中国城市化率白皮书)研究成果表明,白皮书按城镇非农人口与总人口之比计算出的城市化率数据,与国家统计局按全国城镇人口与总人口之比计算出的数据相比,20062009年两者之差分别为11.3711.9712.412.83个百分点,每年涉及人口基本上在1.60亿人左右,并呈递增趋势!这部分数据显示的人口,恰恰是没有真正城市化,而 “被城市化”的农民工。有学者把这种城市化称作“半城市化”、“浅城市化” 。这部分农民工相当部分还没有在城镇站住脚,他们缺乏稳定的就业和城镇固定的居所。即使一些已经长期生活在城镇的农村户籍的居民,由于缺乏相应的制度安排,难以得到与城镇居民同等的权益与社会保障,成为被边缘化的、被“城市化”的居民。如,深圳为确保大运会安全先后采取的清理8万“治安高危人员”,不准农民工51930上访讨薪,拆除这些人赖以就业的便民措施。

      如,来到城市从事建筑行业的农民工们,把在乡村社会中建立的社会关系大都抛在了家乡。调查显示,他们中有32%没有城里朋友,有56%的人认为自己有少数一些,而他们所说的这些“城里朋友”不外乎是常年在城里打工的非同乡工友,或是包工头。“孤单”的建筑工人们在城里的生活面临着诸多困难:找工作难,工资太低、被拖欠,住所不稳定、生活条件差,消费水平高、难以承受……他们同时承载着精神上的压力:在城里“没有安全感”,“缺乏亲人、常感到孤独寂寞”。他们来到了城市,期望能找到归属感,然而,他们却徘徊在城市边缘。 

          20116月,广东省潮州市古巷镇,一名来自四川的工人因讨薪反而被老板苏某砍断手脚筋,从而引发的数千名四川务工人员与当地人员及政府的冲突事件,最终四川务工者大批撤离潮州,潮州本地近半企业停工,两败俱伤。城市土著与外来人员之间的文化差异,背景差异,心理差异,社会待遇差异等造成两类群体之间的对立和矛盾。目前,已经成为城市化发展不能回避的重要社会问题。

     (四)城镇发展失衡,城市病不断加剧

      一是大中小城市和城镇发展不平衡加剧。有调查数据显示,2010年全国200多个地级市中有183个正在规划建设“国际大都市”。而我国小城镇发展动力不足,吸纳农民进城进镇的能力没有显著提升。其后果是城镇发展机会不平等,人们更愿意到大城市发展,导致小城镇发展困难,又加剧了大城市人口拥挤。二是大城市尤其是特大城市功能过于向心聚核式发展,城市建设密度越来越高,城市环境质量不断下降,城市与周边地区城镇发展差距不断扩大,网络化城镇群发展模式实现困难。三是城市民生问题解决难度不断加大。城镇发展重工业项目,忽视一般就业岗位的创立,一些城市为了城市美化,苛求整治流动就业,导致城市弱势群体和进城农民就业难。在经济收入分配中一次分配比例偏低,城市部分职工家庭生活十分拮据。近几年大城市和相当部分的二、三线城市房价快速上涨,脱离了老百姓能够承受的能力,严重地影响到社会稳定。四是大城市病不断加重,城市应对自然灾害的能力下降,城市安全受到威胁。城市机动车保有数量快速增长,城市机动车停车难,路权冲突持续加大,行人安全受到威胁。浙江省近三分之二的县城和小城市出现了堵车拥塞现象。201057,一场暴雨让广州35个地下车库变“水库”,5812个小时之内,广州降雨量超过213毫米,市中心城区严重内涝,内涝点达到118个,其中89处为新增内涝点,44处严重水浸。全市共有87个镇(街)受淹,38间房屋倒塌。2011618武汉大雨导致全城内涝。2011623日下午,首都北京一场强降水,部分地区出现严重内涝积水,一些主要道路基本中断,地铁站渗水险些被淹。五是城市发展的软硬件失衡。大城市里的基础设施建设与国外差距缩小,但在城镇管理方面、社会、文化、教育方面却有不小的差距。小城市特别是小城镇的文化设施缺乏。城镇发展失衡、城市功能不健全,不仅会形成经济快速发展的瓶颈,影响经济增长的质量,更重要的是难以实现城市化所要求的、所希望的城市生活目标,带来群众城市生活的满意度、幸福感下降。

     (五)现行城市管理体制变革滞后

      体制缺陷,制约了城市化质量的提升。以东莞的长安镇为例,该镇现有总人口为74万人,其中外来人口占总人口的95%GDP176.4亿元,超过海南省三亚市这样的地级城市,但仍然沿用农村形式小城镇的管理体制。按这种体制管理所配置的教育、治安、医疗、环保等各种社会基础设施显得极为不足。现行城市管理体制往往引发事权与财权和社会经济发展状况不匹配,难以满足吸纳大量外来人口城市的实际需求。不少地方城乡统筹工作不落实,对农村地区拿得多给予的少,一些农村地区规划建设管理缺失,农村地区违规占地违规建设尚未完全制止,留守儿童教育教养依然令世人关注。

      目前,城市化依然强调政府去“抓”,而没有真正依靠市场来“化”。政府主导的城市化不断推高农民进城的成本,甚至以基本建设的模式推进,带来地方政府的债务负担。截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元,其中:政府负有偿还责任的债务67109.51亿元,占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元,占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元,占15.58%。这些债务资金的投入,加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设,形成了大量优质资产,促进了各地经济社会发展和民生改善,有利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。但如果处理不当,这些地方债务最终有可能表现为金融机构的不良资产,给我国金融稳定与安全带来巨大隐患。

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