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首页>>新闻>>2017专题内容>>新型城镇化与扶贫创新的几点思考>> 三、对新型城镇化背景下扶贫机制、政策的几点思考与建议

  当前,全球经济增长放缓,我国经济正迈入结构调整、经济转型新常态,新型城镇化和扶贫开发成为应对外部形势变化、扩大国内需求的重要抓手,也是调整经济结构、优化城乡关系、缩小区域差异的政策着力点。而新型城镇化战略的有效实施和扶贫开发工作的顺利推进,也直接或间接地涉及到户籍、土地、金融、规划等一系列资源配置制度和宏观政策环境的匹配和安排。因此,应赋予贫困地区一些特殊的开放和产业政策。

  第一、要加快集体土地制度深化改革。现行农村土地制度不利于城市资源向乡村流动。要避免在观念和政策上有意无意地将城市力量视为乡村发展的对立面,只有将城市的人才、资本、管理和知识等吸引到乡村,才能形成真正的城乡要素全面双向流动和市场引导下的“新下乡潮”。要通过农村合作社等形式引导城市力量成为农民共同富裕的推动力。其中,加快探索有效的农村土地制度,是建立城乡要素双向流动机制的关键。

  农村土地制度创新首先应以产权制度改革为前提,在农村土地集体所有框架下,从法律上建立集体土地所有权、使用权、收益权三权分置的制度,通过土地确权、明晰集体的层级、集体成员资格的界定等全方位的产权制度改革,为增加贫困农户财产性收入、实现农村土地资源优化配置、促进现代农业发展、有效推进农业转移人口市民化和城乡一体化创造良好的政策环境。考虑到我国“候鸟型”的农村劳动力转移,以及农村集体土地依然承担着农民的基本生活保障和居住需求功能的现实,建议将土地承包权和宅基地使用权的退出机制与相关的配套保障制度相结合,进一步建立健全城乡一体化的户籍制度、教育制度、医疗保险制度和住房保障制度。

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胡存智副主任与专家学者考察调研昌菱糖厂

  第二、要建立绿色发展的考核机制。现有绩效考核制度难以为绿色发展提供足够的激励。如果考核过于重视GDP,则各地就会按熟悉的以工业项目为主的老套路发展经济,绿色发展具有“自我实现”的特点,在没有GDP考核的压力下,地方探索绿色发展的积极性更容易调动,反而会产生意想不到的增长效果。

  在中央统一部署下,鼓励贫困地区结合自身特点,重点就农村土地、干部绩效考核、财税、农村金融、生态补偿制度、地区节能减排合作等几大类改革进行大胆探索。

  第三、要创新金融扶贫支持政策。“贷款难、贷款贵”一直是制约贫困地区基础设施建设、产业发展的瓶颈。国有银行、民营金融、小额金融、互联网金融、绿色保险等在农村的发展均滞后。应探索通过贫困地区政府和社会资本合作等方式参与城镇化项目建设的有效途径,鼓励社会资本以购买地方政府债券及投资基金、股票等形式,参与城市公共服务、市政公用事业的建设和运营,制定社会资本进入特许经营领域、参与公用基础设施运营的政策。在国家政策层面进一步加大涉农资金的投放力度,引导更多信贷资金和社会资金投向农村,支持银行业金融机构发行专项用于“三农”的金融债券,放宽农村金融的准入政策,通过制定完备和明确的政策法规和条例,使农村商业性金融、政策性金融和民间金融等各种金融成分各归其位。尤其应加大对小微企业、农业规模化生产和集约化经营的信贷支持力度,满足家庭农场、专业大户、农民合作社和扶贫农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的金融需求。

  第四、深化改革现行税收分享机制。在以增值税等流转税为主体的税制下,地方政府缺少足够的绿色发展激励。因为走“重生产、轻消费”、“重工业、轻服务”的传统发展道路,可以为当地产生更多的税收,而以服务经济为主的绿色发展,则较难为当地产生足够的税收。通过将消费税改造为销售税、改革资源税和财产税、建立跨地区生态环境税收分享机制等措施,为地方提供稳定的税源,就可以为地方政府走绿色发展道路提供财税激励。

  第五、探索建立健全生态补偿机制。凸显贫困地区生态安全屏障功能,探索建立健全生态补偿机制。贫困地区经济发展与生态保护、国家层面生态需求和地方经济发展诉求。在推进新型城镇化建设中,应转变扶贫理念,凸显贫困地区生态安全屏障功能。即扶贫不仅是从经济角度帮助贫困地区增加投入、改善基础设施,更应站在保障国家生态安全的高度,从促进贫困地区可持续发展的角度出发,将贫困地区的生态资源、生态环境看作一种稀缺的资源储备,探索建立健全生态补偿机制,有效衔接国家扶贫政策与生态保护,协调国家层面生态保护需求和地方经济发展诉求。

  由于没有建立起有效的节能减排地区合作机制,贫困地区的生态碳汇和盈余排放空间难以转化为经济效益。如果按照人均或某一标准给各地区分配碳排放额度,则排放少的贫困地区,就可以通过出卖盈余指标直接获得收入。

  贫困地区大多处于生态上游,其提供的各种生态服务(水库、森林、退耕还林等)虽然使下游地区直接受益,但自身却难以得到足够回报。目前的普遍思路,是试图测算下游生态受益的价值以进行补偿。这种做法在政策操作层面上有较大难度,不妨尝试采用简单的“倒推法”,即以社会平均收入水平为参照,对上游生态服务主体进行经济补偿。

  探索建立一套市场化的环境补偿机制,并设立专门针对贫困地区的绿色发展引导基金。通过在全国范围内实施严格的环境标准,创造出一个环境补偿市场,设计出不同的环境交易产品。不同地区、企业或个人,无论是为了完成环境补偿任务,还是自愿尽社会责任,均可以购买该基金;而提供生态服务的贫困地区,则按照评估标准,持续地从基金中得到补偿。

  第六、推动互联网和信息新技术基础设施建设。将互联网和信息通讯技术等基础设施,作为促进贫困地区经济发展的战略性投资,着眼于打造面向未来的数字经济,为其发挥后来居上的优势创造条件。在贫困地区进行互联网基础设施投资,会收到意想不到的效果。

  将贫困地区大量沉睡的绿色财富转化为实实在在的发展成果,必须树立新的发展观和资源观,具备相应的软硬件条件,选择若干代表性的贫困地区进行绿色发展综合改革试点。允许这些地区大胆试验,突破绿色发展的各种体制和政策障碍,结合自身条件探索不同的绿色发展模式,然后再进行总结推广。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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