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首页>>新闻>>2017专题内容>>新型城镇化与扶贫创新的几点思考>> 二、新型城镇化联动扶贫的三大路径

  新型城镇化是以人为核心,以可持续发展为内涵,以城乡间、工农间的良性互动为特征,以实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化为内容的城镇化过程,其最终目标是破除城乡二元结构、推动区域经济增长,实现我国经济、社会、环境的协调发展。

  我国贫困地区经济社会发展面临资源环境承载力低下、基础设施建设滞后、经济基础薄弱、产业发展缓慢、居民自我谋生能力较差、关键生产要素外流、内生动力不足等突出问题。贫困不仅代表收入不足,而是一个综合性的生产和生活方式问题,单纯依赖转移支付的补贴政策和孤立的扶贫项目难以奏效。在新型城镇化发展理念指引下,“发挥贫困地区生态环境后发优势”、“提升贫困地区产业发展动能”、“就地就近实现农业转移人口市民化”等为优化贫困地区发展环境、破解城乡发展转型中乡村衰退问题、提升贫困地区经济社会发展内生动力、实现全面建设小康社会和减贫发展目标提供了现实路径。

  1、发挥贫困地区生态环境后发优势

  对贫困地区而言,考虑到现阶段伴随人口大量流失出现的乡村聚落空间布局的分散化和“空心化”现象,以及由此造成的基础设施配置困难、公共资源投资低效、生产要素流动耗在途中等现实困境,在新型城镇化背景下,贫困地区应统筹布局城乡地域空间系统,优化城-镇-村不同层级的空间体系,为贫困地区实现区域经济发展提供空间支撑,为农业转移人口市民化和城乡发展一体化提供有效载体。

  在经济转型和生态文明的大背景下,贫困地区再走“先污染、后治理”的传统工业化老路已不可行。实际上,只要跳出传统工业化发展思维,充分利用自身丰富的非物质文化和“绿水青山”等绿色资源优势,贫困地区反而有可能加快发展,探索出一条基于互联网的“跨越式”绿色发展之路。

  随着发展理念和互联网等技术条件的变化,加之中国经济实力大幅提高,贫困地区发展面临的很多传统约束,包括地理偏僻、本地市场狭小、资本缺乏、人口素质差、资源匮乏等,均已被大大突破,而一些新的后发优势则正在出现。

  第一,发展理念变化带来的新优势。我国沿海地区经济起飞时,还没有确立绿色发展的理念,经济发展往往以牺牲环境为代价,贫困地区由于“欠发展”,反而幸运地保留了良好的生态环境和地方文化。在绿色发展理念成为主导的今天,贫困地区的绿色优势凸显。

  第二,贫困地区不再需要像过去沿海地区那样过于依赖远距离的海外市场,目前国内发达地区已足以为其提供市场、资金、人才等支持。尤其是随着互联网、信息通讯技术、电子商务、快速交通和物流等的兴起,贫困地区不仅可以便捷地依托国内市场,而且还可以通过互联网低成本地同发达地区共享教育、医疗、信息等服务。

  第三,乡村价值被重新认识带来新的资源优势。传统工业化模式下,对乡村资源的认识更多局限于传统“三农”概念,即有形的农产品和劳动力,忽视乡村各种无形的绿色“新”资源,如生态环境、休闲、健康、体育、非物质文化遗产、景观、体验、情感等。只要跳出传统“三农”概念,乡村就到处都是沉睡的财富。

  第四,人类社会正从工业时代进入新的互联网数字时代,从资源的概念到时空概念,从生产、生活、交易的内容与方式到商业模式,都在发生前所未有的变化,贫困地区有可能跃过传统工业化阶段直接发展数字经济。

  只要利用好这些新优势,借助互联网等现代技术条件和新兴商业模式,在这些丰富的非物质文化和“绿水青山”等无形绿色资源基础之上,就可以发展出旅游、体验、休闲、健康、体育、会议、特色农业、加工等庞大的绿色产业链条,从而将这些无形的绿色资源转化为有形的财富。

  2、提升贫困地区产业发展动能

  人口的聚集、市场的扩容、城镇的扩张、经济辐射功能的发挥均与产业的发展密切相关。如果不能有效地建立具有比较优势的产业,城镇就不可能产生经济要素和市场的聚集效应,从而无法发挥对劳动力的吸纳作用以及解决农业转移人口市民化的后续生计问题,最终无法实现社会结构的现代化转型。当前及过去一段时期,在我国部分地区曾出现单纯依靠行政手段强行推进城镇扩张和城镇建设的现象,其结果是缺乏经济集聚能力的城镇化演化为“有城无市”、“有城无人”的“空城”,甚至“鬼城”,造成土地等稀缺资源和资金的严重浪费。实地调研表明,贫困地区普遍存在农户家庭收入水平较低、收入渠道单一、收入来源不稳定等问题,扶贫开发最主要的是解决以产业培育为核心的内生发展动力问题。因此,强化产业帮扶、培育建立开放发达的优势产业体系,既是新型城镇化有效推进的物质基础,也是引导贫困地区居民进行本地就业、增强吸纳就业和居民收入能力、提升内生发展动力的根本保障。当前在我国经济发展面临国际国内经济增速减缓、区域性发展方式转变与产业结构调整等特殊背景下,企业用工量尤其是普通工种用工量减少,外出就业的返乡农民工比例较高,以产业培育为核心重塑经济发展新动力,对于贫困地区返乡农民工再就业意义尤其重大。

  特色产业的选择和培育是开发式扶贫的根本举措。贫困地区产业发展模式的选择应建立在对区域优势和外部市场需求的深入分析基础上,凸显自然资源、人力资本、历史文化等区域优势。现阶段为适应经济新常态下我国消费市场向个性化、多样化转变的需求,产业培育一方面应适度集中发展体现本地特色的农产品加工、生物资源加工、矿产资源综合开发利用等劳动密集型产业;另一方面应积极探索养老产业、养生产业、生态旅游产业等现代服务业体系的建设。部分地区尤其应发挥当地气候、土壤、耕作传统的比较优势,充分利用优质、绿色、有机农产品潜力巨大的市场前景,重点支持特色农产品良种繁育、产业基地建设、产后加工、市场流通和品牌培育,通过扶持一批产业带动强、发展潜力大的扶贫龙头企业,并统筹相关资金渠道建设一批与龙头企业有效对接的生产基地,建立龙头企业、农民合作社与农户紧密联结的利益机制,将产品生产、加工和销售有机结合,实现农业生产经营的现代化、专业化、标准化和规模化,使其真正成为带动农民增收致富的区域性主导产业。

  3、就地就近实现农业转移人口市民化

  城乡关系是最基本的区域关系、经济关系和社会关系。城乡关系割裂,一方面会造成城市资源的过度集聚以及由此引发的“城市病”;另一方面,伴随工业化与城镇化的快速推进,引起农业生产要素高速非农化、农民社会主体过快老弱化、农村建设用地日益空废化、农村水土环境严重污损化等“乡村病”。为此,《国家新型城镇化规划》提出“推动城乡发展一体化”的战略目标,即“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城镇化和新农村建设协调推进”,最终实现基础设施和公共服务的城乡一体化。由于受自然条件、生态环境的影响,贫困地区基础设施薄弱、公共服务供应不足,就医难、上学难、看病难、产业配套不足、企业营运成本高等突出问题,是造成区域性贫困的主要原因。新型城镇化背景下城乡一体化的战略目标对加快贫困地区基础设施和公共服务向农村延伸,促进贫困地区城乡间物质、资金、技术、信息的双向流动提供了基本保障,对推动城乡教育、医疗卫生、社会保障、文体事业、劳动就业等公共服务均等化意义重大。

  城乡要素的平等交换和公共资源的均衡配置是推进城乡一体化的关键环节,而城乡要素的平等交换有赖于统筹城乡发展体制和机制的建立和完善。长期以来,城乡二元制度体制的存在是造成我国城乡关系失调和农村发展滞后的制度根源。创新统筹城乡发展的体制和机制,构建城乡要素平等交换平台,是破除城乡二元结构、促进城乡要素有序流动的基本保障。因此,亟需以整合城乡资源要素、提高资源利用效率为出发点,通过改革城乡分割的户籍制度、土地制度,建立城乡统一的人力资源市场、建设用地市场,为城乡土地、劳动力等生产要素的自由流动、平等交换和城乡资源的高效利用、优化配置提供制度保障,实现对城乡关键资源要素的优化配置和有效管理,不断增强城镇对乡村的带动作用和乡村对城镇的促进作用,形成城乡互动共进、融合发展的新格局。

  新型城镇化的核心内涵是“人的城镇化”,农业转移人口市民化是新型城镇化的核心内容之一。由于我国特殊的户籍管理制度,随着农村人口向城镇“离乡不离籍”的流动,农业户籍人口和乡村常住人口数量的差值持续增加。2013年该差值达2.46亿,占当年城市常住人口的33.70%,占乡村常住人口的39.14%。农业户籍人口和乡村常住人口数量的差值可用于表示农村流入城镇但未实现户籍转变的人口数量。这一数值与当年国家统计局发布的2.69亿农民工数量基本相当。城乡二元的户籍制度以及外出务工人员在子女教育、就业、社保等公共服务方面与城镇居民的巨大差异,使农民工不敢转让承包地的经营权,也不愿放弃已经闲置的宅基地使用权,处于“城乡双栖”的不完全城镇化局面,是造成我国贫困地区社会发展主体弱化、土地利用粗放、农业生产资料投入不足、农村土地流转困难、公共基础设施配置不足、农村社会组织弱化等一系列乡村衰退问题的根源。

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胡存智副主任与专家学者考察调研十万大山国家森林公园

  根据《国家新型城镇化规划》,将“以农业转移人口为重点,兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口,逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇”统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。农业转移人口市民化为打破贫困地区人口“城乡双栖”局面、破解城乡发展转型过程中出现的乡村衰退问题、构建贫困地区城乡融合发展新模式创造了条件。然而,在当前我国社会保障和救济制度滞后的背景下,由于农民工自身文化素质相对较低、就业能力有限、就业渠道狭窄,抵抗风险能力相对较弱,需高度警惕农业转移人口市民化可能引起城镇贫困人口增加的现象。为此,应采取措施分类引导人口的城镇化,有序推进农业转移人口市民化,建立和完善进入城镇农民的社会保障体系,确保产业发展、就业培训等相关配套措施及时跟进,有效预防人口过度城镇化可能引发的城镇贫困问题。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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