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变分段治水为全域治水,由应急管理转向风险管理

  针对近年来跨省流域水污染事件凸显出来的协作制度不完善、上下游责任不明确、技术基础保障不到位等难题,生态环境部、水利部联合印发《关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的指导意见》。

  当前,我国已全面进入汛期。水利部公布的数据显示,6月28日8时至29日8时,黄淮南部、湖南北部等地降了大到暴雨,四川大渡河泸定江段及支流金汤河,重庆乌江下游干流及支流大溪河、黑龙江乌苏里江等23条河流发生超警以上洪水。随着汛期的到来,引发突发水污染事件的风险也在加大。生态环境部、水利部联合印发了《关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制的指导意见》(以下简称《指导意见》),日前生态环境部组织专家就联防联控机制建设的“谁来做”“做什么”和“怎么做”等问题,进行了详细解读。

  中国环境科学研究院副院长宋永会接受科技日报记者采访时说,《指导意见》针对近年来跨省流域水污染事件凸显出来的协作制度不完善、上下游责任不明确、技术基础保障不到位等难题,提出了建立协作制度、加强研判预警、科学拦污控污等8方面意见,推进流域层面联防联控、实现由“应急管理”向“风险管理”的转变。

  变“分段治水”为“全域治水”

  近年来,在我国各类突发环境事件中,涉水突发环境事件占一半以上。生态环境部发布的资料显示,突发水污染事件处置经常面临地势险峻、水文条件复杂等状况,污染物进入水体后难以控制,围堵拦截、投药降污等措施难以按照预期发挥作用,可溶性污染物大多依靠稀释达标,油类等不可溶污染物回收效率不足20%等,水污染事件应急处置面临极大挑战。

  突发水污染事件处置难度高,极易造成生态环境损害。例如,2015年甘肃省西和县陇星锑业“11·23”尾矿库泄漏次生突发环境事件,应急处置历时67天才做到地表水持续稳定达标,导致部分地区地下水受到影响,257亩农田遭受污染,直接经济损失约6120万元;2018年河南淇河污染事件,危及下游丹江口水库水质和南水北调沿线1.3亿人的饮水安全。

  生态环境部环境规划院研究员於方表示,突发水污染事件由于污染物迁移扩散速度快、围堵拦截困难,经常造成跨界污染。同时,由于尚未建立上下游协商、赔偿机制,极易引起纠纷。例如,2018年,受特大暴雨洪灾影响,安徽的新汴河团结闸、新濉河枯河闸全流量泄洪,导致下游江苏洪泽湖溧河洼入湖口附近区域近4万亩养殖鱼蟹死亡,众多养殖户损失惨重。

  《指导意见》要求,建立具有约束力的协作制度,增强上下游突发水污染事件联防联控合力等。宋永会说,此前京津冀、长三角地区相关省份在区域协同发展框架下,在跨省水污染事件联席会议、信息通报、协同处置等方面积累了有益经验。在落实《指导意见》时,可以借鉴这些经验,建立跨省界河流水污染联防联控协作框架协议等。同时,结合《重点流域水生态环境保护“十四五”规划》,夯实联防联控机制,在规划中统筹考虑并明确流域上下游、左右岸环境风险管理与环境应急目标、任务和措施。借鉴流域生态补偿机制和制度,建立上下游水环境保护奖惩机制,解决跨省流域污染责任认定、损害赔偿问题,变“分段治水”为“全域治水”。

  加强信息通报,实施联合监测

  我国是世界上河流最多的国家之一,建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制,就要克服行政管理的地域性、分割性而进行制度设计。《指导意见》提出要加强流域研判预警、强化信息通报、实施联合监测等。

  宋永会说,落实《指导意见》,各地应结合河湖长制的实施,对可能引发跨省界水污染的高风险企业、高风险区域开展环境风险评估研判,针对高风险区域、环境敏感目标建立监测预警体系,实施汛期、极端天气及重大活动期间加密监测、提前预警,跨省界上下游可联合编制流域突发水污染事件应急预案,针对上游地区提出不同风险源、不同事件情景及可能的影响范围和程度,上下游地区共同商讨,科学确定拦污控污处置预案,统筹上下游水资源调配与水环境保护,做好跨省突发水污染事件应对准备工作。

  在跨界水污染事件中,常常由于信息报告不及时、责任不清推诿扯皮等原因贻误处置先机,造成污染态势不能及时有效遏制、污染范围扩大。於方说,通过建立联动机制,厘清上下游职责、明确责任主体,将协调沟通和信息共享机制化常规化,能够保障及时有效地开展先期处置,避免因信息不畅或有关部门互相推诿责任而造成更严重的事件后果。

  目前,黄河、松辽、淮河等流域,广西和广东、重庆和四川等省份都已着手建立突发水污染事件联防联控机制。

  以黄河流域为例,该流域产业结构特点突出,重污染行业企业多,上中游分布有我国11个重要能源、重化工基地,流域突发水污染事件时有发生。为落实《指导意见》,生态环境部黄河流域生态环境监督管理局会同水利部黄河水利委员会组织开展了跨省(区)上下游突发水污染事件联合会商,要求在黄河主汛期,重点关注黄河上中游可能发生区域性暴雨洪水而导致突发环境风险加大、流域潜在污染风险源,如河道附近尾矿库、污水暂存池、穿河输油管道及危险物品储存库排查等,逐步实现上下游、干支流、左右岸、地表和地下统一的应急管理体制机制。

  科技创新,为研判预警提供支持

  科技对于落实《指导意见》、加快应急能力建设起到了支撑作用。於方说,《指导意见》从事前预防、事中应对、事后管理全过程提出了上下游联防联控的重点任务,有助于促进跨界水污染事件制定精准、科学的应对措施。在实践中,联合监测、科学拦污控污、协同污染处置等措施已经被证明对优化事件处置效果有积极作用。

  例如,在湖南广东武水河(武江)跨省界“6·24”锑污染事件、陕西省宁强县汉中锌业铜矿排污致嘉陵江四川广元段铊污染事件中,上下游通过制定联合监测方案,统一监测断面、方法和频次,开展联合监测,准确反映污染状况,为科学制定处置方案提供了科学依据。

  “对于跨省流域突发水污染事件,研判预警往往面临时间紧、不确定性大以及水文条件复杂多变等挑战,对预测分析技术要求较高。”於方说,为落实《指导意见》要求,各地应基于环境风险评估对各类可能发生的突发水污染事件情景进行充分模拟预测,做好预警准备。同时鼓励研究机构加强预测预警技术研究和推广应用,为突发水污染事件研判预警提供技术支持。

  生态环境部环境规划院研究员曹国志说,落实《指导意见》,还需强化突发水污染事件监测能力,完善水污染监测网络体系,针对区域主要风险物质和容易出现超标的重点污染物,增加常规污染物以外的重金属、有机物等监测项目。提升突发水污染事件处置水平,制定多种情景下科学、合理的监测布点方案和应急处置措施实施方案,建设突发水污染事件应急处置技术案例库,并将技术方法和案例库纳入信息平台。创新突发水污染事件应急处置与损害赔偿市场机制,鼓励保险公司组织专业机构或企业提供应急处置、污染修复、责任认定、损害赔偿等技术服务,提高应急处置与生态环境损害赔偿工作效率。

  宋永会说,应鼓励采取卫星遥感、无人船、无人机和机器人等高科技手段和装备,探索实践上下游环境应急“一盘棋”的处置思路,为跨省界流域突发水污染事件的妥善处置奠定坚实基础。

指导机构:中华人民共和国住房和城乡建设部科学技术委员会    中华人民共和国自然资源部科技专家咨询委员会
主办机构:中国国际城市化发展战略研究委员会
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